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“屏峙青山翠色新，晴嵐一帶橫斜曛。尋幽遠出潼川上，幾處煙村鎖白云。”清朝著名詩人淡文遠在《秦嶺云屏》中所描寫的秦嶺勝景如今隨著《西安市礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2006年~2020年）》的實施和秦嶺北麓礦山專項整治工作的開展，已開始逐步展現(xiàn)在世人面前。

“這是我們堅持‘既要金山銀山，又要綠水青山’、加強礦山整治和礦山地質(zhì)環(huán)境治理、實現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)果。”談到這幾年來秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境的變化，西安市國土資源局局長田黨生感觸頗深地說。

小礦種創(chuàng)出“大經(jīng)驗”

西安市礦產(chǎn)資源較為豐富，多為非金屬礦種，具有規(guī)模小、礦點多的特點，不易集中開發(fā)和管理。盡管黃金、建材類非金屬礦產(chǎn)以及地?zé)?、礦泉水等資源的開發(fā)利用對全市的經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及旅游賓館等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了一定的促進作用，但從總體上看，礦業(yè)還不是西安市的支柱產(chǎn)業(yè)，在全市經(jīng)濟社會發(fā)展中仍處于從屬地位。另一方面，西安作為我國西部特大型城市和聞名世界的四大古都之一，是國家重點旅游城市，名勝古跡、古文化遺址眾多,生態(tài)環(huán)境必須得到有效保護，秦嶺北麓要建設(shè)較多生態(tài)環(huán)境保護區(qū)和森林公園。因此，如何在保護好生態(tài)環(huán)境的前提下開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，成為了西安市急需破解的難題之一。

“礦業(yè)雖然在西安市的經(jīng)濟發(fā)展中所占比重很小，但其作用不可小覷。”該市國土資源局總工程師毛忠安介紹說，西安這幾年的城市發(fā)展需要大量砂石粘土等建材類資源的支撐，尤其是地?zé)豳Y源，更是為古都西安的旅游產(chǎn)業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇。

規(guī)劃是龍頭。要把“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”要求落到實處，既能管好用好資源，又能保護好生態(tài)環(huán)境，就必須頂層設(shè)計，從規(guī)劃抓起。為此，西安市國土資源局2008年開始編制磚瓦粘土和秦嶺礦山兩個規(guī)劃，并經(jīng)過調(diào)研論證，提出規(guī)劃藍本。2009年3月23日，市政府首先發(fā)布了《西安市磚瓦粘土資源開發(fā)利用規(guī)劃（2006年~2020年）》。隨后，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，市政府又于2010年6月3日發(fā)布實施了《西安市礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2006年~2020年）》。該規(guī)劃堅持保護秦嶺生態(tài)環(huán)境優(yōu)先原則，突出生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先原則，劃定了10個禁止開采區(qū)、9個限制開采區(qū)和12個適度開采區(qū)。同時，該市還編制實施了市級和區(qū)縣級礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，總的原則偏重于“限”和“禁”；編制了《西安市礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃（2010年~2020年）》，劃分了重點保護區(qū)、重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)和一般治理區(qū)。

“我市高度重視秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護工作，采取最嚴(yán)格的環(huán)境保護和資源節(jié)約政策，為秦嶺生態(tài)保護投入了大量人力和物力。在秦嶺北麓礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面，我們堅持‘在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，以保護為主’的原則。”田黨生介紹說，他們強化了礦業(yè)權(quán)設(shè)置審查，嚴(yán)格控制了礦權(quán)數(shù)量，加大了礦山整頓力度。據(jù)了解，該市所有礦業(yè)權(quán)設(shè)置審批均以環(huán)境影響評價報告及環(huán)保部門的意見為前置條件，對于未到期的老礦山，將原先的“采選合一”改變?yōu)榱?ldquo;采選分離”，減少了礦業(yè)生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境的影響。并且，他們還停止在西安水源地、秦嶺黑河流域新設(shè)采礦權(quán)，關(guān)閉了一批生產(chǎn)方式粗放、嚴(yán)重破壞環(huán)境的采石礦山。2004年之前，全市秦嶺北麓有采礦權(quán)106個；經(jīng)過數(shù)次礦產(chǎn)開發(fā)秩序治理整頓和日常嚴(yán)格審批管理，到2014年年底，礦權(quán)數(shù)量已減少到61個，其中探礦權(quán)21個、采礦權(quán)40個，采礦權(quán)數(shù)量較2004年減少了63%。

除了加強礦山整頓之外，該市國土資源局還強力關(guān)閉了眾多占地面積大、破壞耕地嚴(yán)重的磚窯。目前，灞橋區(qū)、閻良區(qū)范圍內(nèi)的老舊磚瓦窯已全部關(guān)閉，并通過增減掛鉤解決了部分新增建設(shè)用地的指標(biāo)問題。同時，該局積極推進礦產(chǎn)資源規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化開發(fā)利用，在長安區(qū)、臨潼區(qū)積極推廣隧道窯技術(shù)，建成了高效節(jié)地的魏寨新型建材基地和示范企業(yè)。

特別是2013年10月《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》實施后，該局更是積極貫徹落實，研究進一步加強探礦權(quán)管理的措施，于2014年3月印發(fā)了《關(guān)于全面加強探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》，提出全市探礦權(quán)在2017年年底前結(jié)束探礦工作，提交勘探報告；具備條件的，可依法申請?zhí)睫D(zhuǎn)采（探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)）；未提交勘探報告的，不再保留探礦權(quán)。按照這一目標(biāo)，西安地區(qū)探礦權(quán)將于2018年全部有序退出。

2014年3月，陜西省國土資源廳在西安市召開全省礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用現(xiàn)場會，將該市粘土砂石礦節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源的做法總結(jié)為小礦種大管理的“西安經(jīng)驗”向全省推廣。同年5月，省國土資源廳下發(fā)《關(guān)于推廣西安市長安區(qū)戶縣工作經(jīng)驗，加快推進全省砂石粘土礦山整合工作的通知》，要求全省各地市學(xué)習(xí)借鑒“西安經(jīng)驗”。

與此同時，相關(guān)區(qū)縣政府及市級相關(guān)部門自2014年下半年以來，采取強有力措施，對存在問題的礦山進行停產(chǎn)整頓，加大了秦嶺北麓礦山清查治理的力度。臨潼區(qū)、長安區(qū)政府組織對秦嶺峪口采砂采石開展拉網(wǎng)式排查，對所有已經(jīng)關(guān)閉的采礦點進行全面復(fù)查；灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)、高陵縣政府強力打擊河道非法采砂、毀田挖砂行為；藍田縣政府對全縣礦山停產(chǎn)整頓，逐個審核礦山開采手續(xù)；周至縣政府對采礦證到期、資源枯竭的駱峪2個石英石礦山實施關(guān)閉，拆除廠房和設(shè)備；戶縣政府明確全縣不再設(shè)立新的礦權(quán)，對手續(xù)不全的礦山停產(chǎn)整頓，責(zé)令限期補辦相關(guān)手續(xù)。目前，全市已確定關(guān)停礦權(quán)13個，其中采礦權(quán)9個、探礦權(quán)4個。

以整合促整治保“雙增”

雖然西安在礦產(chǎn)資源管理方面做了大量工作，實現(xiàn)了礦業(yè)開發(fā)秩序的穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，促進了秦嶺地區(qū)的生態(tài)保護。但是，由于歷史原因，以及西安城市建設(shè)對建材的持續(xù)需求，全市石料類礦山數(shù)量多、布局散、規(guī)模小、工藝落后的狀況還沒有得到根本改變。

“結(jié)合秦嶺生態(tài)保護和國家在礦產(chǎn)資源利用方面的新要求，我們必須采取強力措施，以整合促整治，壓縮礦山數(shù)量，提升開采工藝，推動環(huán)保跟進，走規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化之路，從總體上減少對生態(tài)環(huán)境的影響。”田黨生說，今年1月，陜西省政府印發(fā)了《關(guān)于深入開展開山采石專項整治，切實加強采石場管理的通知》。根據(jù)省政府通知精神，該市迅即研究制訂了《西安市秦嶺北麓礦山專項整治方案》。

“我們要堅持生態(tài)優(yōu)先原則，正確處理資源開發(fā)與生態(tài)保護二者關(guān)系，以資源整合為突破口，以提高節(jié)約集約化水平為方向，制定更加嚴(yán)格的秦嶺北麓礦產(chǎn)資源限制開采、逐步關(guān)停的路線圖和時間表。通過努力，力爭達到礦山數(shù)量和礦區(qū)面積‘雙減’、礦山產(chǎn)出效益和生態(tài)恢復(fù)面積‘雙增’的目標(biāo)。如此以來，既能維護好礦業(yè)開發(fā)秩序，又能保護好生態(tài)環(huán)境，還能滿足城市建設(shè)對建材類資源的需求。”田黨生表示。

《西安市秦嶺北麓礦山專項整治方案》就是在這樣的背景下提出的。在方案制訂過程中，他們充分聽取了秦嶺礦山所在地的藍田縣、戶縣、周至縣3個縣政府的意見，征求了市委宣傳部、市財政局、市環(huán)保局、市林業(yè)局、市安監(jiān)局、市秦嶺辦、市政府法制辦等20個部門的意見，并做了相應(yīng)修改。3月26日，岳華峰常務(wù)副市長召開專題會議，對方案進行了討論研究，并做了進一步修改完善。3月31日，董軍市長主持市政府第105次常務(wù)會議，研究審議并原則通過《西安市秦嶺北麓礦山專項整治方案》。4月13日，市政府辦公廳以市政辦發(fā)[2015]25號文件印發(fā)該方案。

該方案以嚴(yán)守秦嶺生態(tài)環(huán)境保護為出發(fā)點，適當(dāng)兼顧了城市建設(shè)對礦產(chǎn)資源的基本需求。方案提出的目標(biāo)具有可操作性，通過各區(qū)縣政府的努力和市級相關(guān)部門的支持是可以實現(xiàn)的?？梢哉f，西安礦山整治，社會高度關(guān)注，各方熱切期待，時機已經(jīng)成熟。4月21日，西安市政府新聞辦公室召開媒體通報會，向社會公布了《西安市秦嶺北麓礦山專項整治方案》，自此拉開了西安市整治秦嶺北麓礦山的序幕。

事實上，西安市政府組織開展的這次專項整治工作，很好地體現(xiàn)出了保護與開發(fā)的關(guān)系。該市整治方案要求，要堅持保護生態(tài)優(yōu)先、屬地管理為主、依法穩(wěn)步推進和節(jié)約集約利用4個原則；在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護上，要算大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬，不能因小失大、寅吃卯糧、急功近利，應(yīng)按照“山青、水凈、坡綠”的目標(biāo)，不斷推進生態(tài)環(huán)境保護；在資源開發(fā)方面，要求從現(xiàn)在起，全市礦山數(shù)量只減不增，對現(xiàn)有礦山通過關(guān)閉一批、整合一批、提升一批等方式，堅決把礦山數(shù)量壓下去，積極穩(wěn)妥推進礦山整治。

對整治的總體目標(biāo)，方案中也有明確體現(xiàn)：一是取締所有違法勘查開采行為；二是從現(xiàn)在起，使秦嶺北麓礦權(quán)數(shù)量只減不增；三是重要生態(tài)保護區(qū)、水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、沿山面坡及交通干道可視范圍內(nèi)不得進行礦山開采活動，最終以礦權(quán)數(shù)量逐步減少、有序退出為目標(biāo)。而這也與國土資源部等部委聯(lián)合開展的資源整合總體要求一致。

為了確保此次整治工作順利推進，該市還明確了整治階段和任務(wù)：近期階段，也就是在2015年年底前，將違法勘查開采行為全部取締到位，使采礦權(quán)減少到30個以下、探礦權(quán)減少到15個以下，礦權(quán)減少率為22%；中期階段，即到2016年年底前，將采礦權(quán)減少到19個以下、探礦權(quán)減少到9個以下，礦權(quán)減少率為54%，并于2018年年底前，使探礦權(quán)全部退出，礦權(quán)數(shù)量減少率為68%；遠期階段，即到2020年年底前，將采礦權(quán)控制在17個以內(nèi)，達到國家級綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全市礦山數(shù)量比2014年減少72%。

依法規(guī)范促共贏

為了促進專項整治工作，方案還因礦制宜，針對各個不同礦種制定了相應(yīng)的措施。對于現(xiàn)有金屬、能源類礦山，以退為主。凡資源儲量接近枯竭、綜合利用率低的礦山，勸其退出，并對礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉；雖有資源儲量，但開采方式落后、礦山環(huán)境恢復(fù)治理不到位的，給予半年寬限期促其整改，若達不到要求，對礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉；有資源儲量且能做到采選分離、“邊生產(chǎn)，邊治理礦山環(huán)境”的，要提升環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)縣政府從礦區(qū)生態(tài)環(huán)境影響、企業(yè)履行開采與保護責(zé)任、對地方和社會貢獻以及資源儲量等方面進行全面評估，在資源儲量評估確定的服務(wù)年限到期后，對礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉。

同時，對現(xiàn)有建筑石料礦山，以整合壓縮改造提升為主，堅決減少此類礦山的數(shù)量，對年生產(chǎn)規(guī)模10萬立方米以下的采石企業(yè)全部予以關(guān)閉。戶縣、藍田縣、周至縣可以各布局1個~2個年產(chǎn)百萬立方米以上的現(xiàn)代化建筑石料礦山，按照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化開采。

對現(xiàn)有其他非金屬礦山，除保留個別具有地方特色的礦種（如藍田玉、水泥用大理巖等）外，以退出為主。在采礦許可證到期后不再延續(xù)，對礦山環(huán)境恢復(fù)治理后予以關(guān)閉。

對現(xiàn)有探礦權(quán)，以退出為主?，F(xiàn)勘查階段為普查的探礦權(quán)，延續(xù)時均應(yīng)提高到詳查階段；現(xiàn)勘查階段為詳查的探礦權(quán)，原則上不予延續(xù)，到期后提交詳查報告。詳查報告的資源儲量達到最低開采規(guī)模和最低服務(wù)年限要求，并符合相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定可轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，不符合相關(guān)規(guī)定的，予以注銷。按上述要求，2017年年底前全市探礦工作將全部結(jié)束，2018年探礦權(quán)將全部有序退出。

“專項整治并不是一棍子把礦山企業(yè)都打死，這也不是科學(xué)發(fā)展的表現(xiàn)，也不符合生態(tài)保護的初衷。”談到整治工作，田黨生表示，我們必須進一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，堅決摒棄把生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展對立起來的片面化、絕對化觀點，科學(xué)把握生態(tài)和發(fā)展辯證統(tǒng)一的關(guān)系。國家已經(jīng)開始積極推進綠色礦山、和諧礦區(qū)建設(shè)，要求礦山以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源集約利用為核心，做到開采方式科學(xué)、生產(chǎn)工藝先進、企業(yè)管理規(guī)范、礦區(qū)生態(tài)環(huán)保、礦區(qū)社會和諧，總體目標(biāo)是“開礦一處，造福一方；開發(fā)一點，保護一片；礦區(qū)和諧，科學(xué)發(fā)展”，努力達到資源開采與生態(tài)環(huán)境保護共贏的局面。這是礦產(chǎn)資源管理的奮斗目標(biāo)。

實際上，礦山企業(yè)科學(xué)合理的開發(fā)活動對周邊環(huán)境影響不大，有的甚至還能改善和重塑生態(tài)。當(dāng)開采進行到一定階段后，企業(yè)按照礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案對邊坡、臺階進行覆土、綠化、恢復(fù)植被，植被破壞問題將逐步得到解決，甚至可以提升景觀。從國內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗來看，通過“邊開采，邊治理”和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，可以將礦山建設(shè)成礦山公園，成為旅游景點，轉(zhuǎn)化為新的經(jīng)濟增長點。

正緣于此。2015年1月，陜西省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入開展開山采石專項整治，切實加強采石場管理的通知》規(guī)定，新建采石礦山生產(chǎn)規(guī)模不得低于10萬噸/年，年產(chǎn)10萬噸以下采石場要逐步關(guān)停。到2020年，關(guān)中地區(qū)每個縣保留1家~3家、陜北每個縣3家~5家、陜南每個縣5家~7家采石企業(yè)。

“開展礦山整治，首先是把礦山數(shù)量減下去。同時，礦山整治也不是一下子將礦山全部關(guān)閉。建筑石料類礦山對支撐城市建設(shè)，以及滿足基礎(chǔ)設(shè)施和建筑市場需求必不可少，起著不可替代的作用，因此現(xiàn)階段還有必要保留少量礦山。”4月21日，西安市政府副秘書長宓維新在西安市秦嶺北麓礦山專項整治工作新聞通報座談會上也表示，該市礦山整治方案貫徹了陜西省人民政府辦公廳《關(guān)于深入開展開山采石專項整治，切實加強采石場管理的通知》的要求，將整治范圍從采石礦山擴大到包括金屬類礦山在內(nèi)的所有礦山，而且提高了礦山設(shè)置門檻。