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2016年4月21日，國土資源部發(fā)布了《2015中國國土資源公報(bào)》，其中明確：2015年，中央財(cái)政投入礦山環(huán)境治理資金30.85億元。這意味著，自2001年以來的15年間，已有上千億元財(cái)政和企業(yè)自籌資金專項(xiàng)用于這一領(lǐng)域。

但在日益嚴(yán)峻的礦山地質(zhì)環(huán)境問題面前，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，千億資金仍然只是“杯水車薪”。

采空區(qū)！危險(xiǎn)！

曾經(jīng)靠山吃山、因礦而富的大安山鄉(xiāng)民們，如今正在陸續(xù)搬離這座危險(xiǎn)的“空”山。

2016年4月19日凌晨1時(shí)10分，北京房山區(qū)京煤集團(tuán)大安山煤礦發(fā)生2.7級(jí)地震，震源深度0公里。京煤集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次發(fā)生在老舊采空區(qū)的“地震”實(shí)為礦震，是生產(chǎn)過程中的正?，F(xiàn)象。不少地質(zhì)專家也對(duì)媒體表示，煤礦采空區(qū)引發(fā)的塌陷影響范圍很小，居民無需對(duì)此次礦震產(chǎn)生恐慌。

據(jù)了解，采空區(qū)是指地下固體礦產(chǎn)開采后的空間及其圍巖失穩(wěn)而產(chǎn)生位移、開裂、破碎垮落，直到上覆巖層整體下沉、彎曲所引起的地表變形和破壞的地區(qū)或范圍。在采空區(qū)，容易出現(xiàn)地表塌陷、透水等事故災(zāi)害。

《經(jīng)濟(jì)》記者日前前往大安山煤礦采訪時(shí)注意到，盡管盤山公路兩邊常有“采空塌陷區(qū)”和“泥石流易發(fā)區(qū)”的警示路牌，但京煤集團(tuán)的礦區(qū)內(nèi)卻道路平整、設(shè)施完好，在礦區(qū)內(nèi)生活的礦工及其家屬也表示，對(duì)礦震“沒什么感覺”。

不過，緊鄰礦區(qū)的趙畝地村和西苑村村民卻對(duì)礦震十分敏感。“一震就醒了，感覺窗戶都在抖。”在趙畝地村生活了40多年的村民趙大媽說。

西苑村村民、大安山煤礦退休職工王先生也感到了明顯的震動(dòng)。他還告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，經(jīng)過數(shù)十年的開采，西苑村周邊已經(jīng)多處采空。“頭幾年出過一次事故，公路突然塌了，拉煤的司機(jī)連人帶車掉了下去，到現(xiàn)在都沒找到。如果這次震級(jí)再高點(diǎn)，哎，不敢想。”

采空的礦山

大安山鄉(xiāng)位于北京市房山區(qū)西北部深山區(qū)，平均海拔700米左右。由于土地貧瘠、地高氣寒，鄉(xiāng)里的糧食產(chǎn)量一直較低。所幸山中煤炭資源豐富，且煤質(zhì)好、熱量大、灰分少，1958年，京西礦區(qū)在此開采建立了煤礦。自此，采礦逐漸成為了大安山鄉(xiāng)的主要經(jīng)濟(jì)來源。

1969年，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了鄉(xiāng)建煤礦一座，并有村辦小煤窯若干處。到了上世紀(jì)八九十年代，大安山鄉(xiāng)更是掀起了一股挖煤熱潮。

在趙大媽的記憶中，村里前前后后開采的小煤窯共有數(shù)十口，“采了煤，除了自己家里燒，也往外面賣。那會(huì)兒，生活過得比現(xiàn)在還要好”。

但到了本世紀(jì)初，國家開始大力關(guān)停小煤窯。大安山鄉(xiāng)政府網(wǎng)站資料顯示，2005年8月至2010年4月間，按照國務(wù)院446號(hào)令，大安山鄉(xiāng)陸續(xù)關(guān)閉了103個(gè)煤礦。然而，煤礦開采引起的采空塌陷等問題卻開始暴露出來。

2013年，西苑村南嶺就發(fā)生過突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)情，部分房屋和院墻出現(xiàn)不同程度開裂現(xiàn)象，涉及46戶171人，房屋156間。專家分析，該區(qū)域如果持續(xù)降雨達(dá)到50毫米以上，極易造成山體滑坡、泥石流等。

北京市也曾計(jì)劃將房山煤礦開采區(qū)居民整體搬遷至平原地區(qū)。2011年，北京市政府批復(fù)了房山山區(qū)人口遷移工程，房山區(qū)政府采納專家建議將山區(qū)人口規(guī)?？刂圃?.3萬人左右，決定將4.5萬人外遷安置在閻村、青龍湖、長陽、竇店、周口店等平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將對(duì)山區(qū)遷移人員給予每人1.3萬元的搬遷補(bǔ)助。

但西苑村和趙畝地村的村民卻不在搬遷之列。幸運(yùn)的是，最近幾年，大安山鄉(xiāng)降水一直較為稀少。但同時(shí)，干旱缺水的自然條件也為當(dāng)?shù)卮迕竦纳顜砹瞬槐?。西苑村村民、已?jīng)80歲高齡的楊大爺告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，只有夏季下雨時(shí)，村里的自來水管才常有水流出。

一年中其他的時(shí)候，“隔幾天來一次水。平時(shí)用水，有人去山上打山泉水，我都是下山，從鄉(xiāng)里抬水喝”，趙大媽說。

近幾年，出于對(duì)采空區(qū)塌陷的擔(dān)憂，再加上用水困難，大部分村民已經(jīng)自行搬到城郊或是租賃大安山煤礦內(nèi)的家屬樓居住。“如果不是養(yǎng)了幾只羊，我也很少會(huì)來村里了。”王先生說。

地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，環(huán)境破壞嚴(yán)重

《經(jīng)濟(jì)》記者檢索中國地震臺(tái)網(wǎng)后發(fā)現(xiàn)，2010年4月以來，共有80條地震記錄顯示震源深度0千米，震級(jí)多為3級(jí)左右，地震參考位置后均標(biāo)注有“塌陷”、“爆破”、“礦震”等。

例如，2015年12月25日7時(shí)56分12秒，山東省臨沂市平邑縣發(fā)生4.0級(jí)地震，震源深度0千米，注明為“塌陷”。后來證實(shí)，這次地震實(shí)為當(dāng)?shù)貜U棄石膏礦采空區(qū)坍塌引發(fā)的大規(guī)模石膏礦垮塌事故。

實(shí)際上，由于采空區(qū)塌陷具有隱蔽性和突發(fā)性等特點(diǎn)，近年來，由此引發(fā)了諸多危害性較大的地質(zhì)環(huán)境安全事故。如，2005年12月26日，河南安陽三鑫工貿(mào)公司都里鐵礦因采空區(qū)突發(fā)大面積塌陷，形成了長約100米、寬約50米、深約60米的塌陷坑；2006年8月19日，湖南省石門縣天德石膏礦因采空區(qū)大面積冒頂引發(fā)了大面積坍塌，塌陷區(qū)面積約1.8萬平方米，塌陷區(qū)中心下沉約15米，造成9人死亡；2011年2月13日，湖北省鄂州市汀祖鎮(zhèn)丁坳村大銅坑礦區(qū)突然發(fā)生地表塌陷，形成了約5200平方米的大深坑……

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國已發(fā)生采空區(qū)大規(guī)模塌陷災(zāi)害200余處，累計(jì)塌陷面積70萬公頃以上，經(jīng)濟(jì)損失超過500億元。

除了地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)以外，調(diào)查表明，由于長時(shí)間、高強(qiáng)度的礦山開采，大量土地荒廢，生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重。

2008年，我國首次全面系統(tǒng)開展的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)估工作完成。這一調(diào)查歷時(shí)5年，深入探訪了各類礦山11萬余個(gè)，涉及開采礦種193種。結(jié)果顯示，所有礦業(yè)活動(dòng)都對(duì)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境造成了較嚴(yán)重影響，數(shù)十年積累的環(huán)境問題十分驚人。

較新的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國因采礦活動(dòng)抽排地下水影響礦區(qū)含水層的范圍約4.96萬平方公里、產(chǎn)生的固體廢棄物累計(jì)積存量411.4億噸。因采礦活動(dòng)產(chǎn)生的大量廢氣和粉塵更是嚴(yán)重影響了礦區(qū)周圍的大氣環(huán)境。

礦山地質(zhì)環(huán)境治理，已經(jīng)刻不容緩。

千億資金仍是“杯水車薪”

為了促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理，2001年以來，中央財(cái)政安排了專項(xiàng)治理資金，用于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)。

從第一批全國10個(gè)項(xiàng)目、總資金1350萬元起步，逐步加大投入力度。截至2015年底，中央財(cái)政共安排治理資金318億元，并帶動(dòng)地方財(cái)政和企業(yè)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金600多億元，完成治理恢復(fù)土地81萬公頃。

然而，與此同時(shí)，采礦活動(dòng)影響破壞的土地面積也在急速增加。

調(diào)查顯示，2005年，全國因采礦活動(dòng)形成的采空區(qū)面積約80.96萬公頃，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬公頃，占?jí)汉推茐耐恋孛娣e143.9萬公頃。

而到了2015年，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布報(bào)告指出：全國因采礦形成的采空區(qū)面積超過了134.9萬公頃，占礦區(qū)面積的26%；采礦活動(dòng)占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，占礦區(qū)面積的47%。

國土資源部的數(shù)據(jù)印證了上述報(bào)告。截至2014年底，全國礦產(chǎn)開發(fā)累計(jì)損毀土地面積已達(dá)303萬公頃，除去治理恢復(fù)土地81萬公頃，仍有220余萬公頃土地亟待治理。

資金投入了上千億元，為什么礦山修復(fù)的任務(wù)依然如此艱巨？

資金缺口巨大，制約礦山修復(fù)

“以目前礦山土地復(fù)墾每平方米100元到200元的綜合投資測(cè)算，礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)規(guī)模至少在2萬億元以上。相比起來，千億元治理資金仍然只是杯水車薪。”前瞻產(chǎn)業(yè)研究院礦山修復(fù)行業(yè)研究員許志新接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說。

他曾預(yù)測(cè)，“十二五”期間，我國平均每年將有約250億元資金投資于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，比“十一五”末增長112%。但即便如此，修復(fù)資金仍將存在巨大缺口。更何況，實(shí)際投入金額并未達(dá)到上述數(shù)字。

為了彌合這一資金缺口，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院在其發(fā)布的報(bào)告中指出，應(yīng)當(dāng)在落實(shí)礦山環(huán)境治理資金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬籌資渠道。

實(shí)際上，我國早已開展了這方面的嘗試。2005年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，明確提出了要“積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度”的要求。也即，礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，并列入成本，根據(jù)“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?rdquo;的原則，由企業(yè)在地方財(cái)政部門指定的銀行開設(shè)保證金賬戶，并繳存保證金，專項(xiàng)用于該企業(yè)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。

如果礦山企業(yè)在開礦期間，將礦山環(huán)境進(jìn)行了有效地整治，政府就在開礦結(jié)束后將這筆錢歸還企業(yè)；否則，就要?jiǎng)佑眠@筆錢來治理企業(yè)開礦造成的礦山環(huán)境破壞。

目前，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）已全部出臺(tái)并實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月，全國已繳保證金礦山數(shù)量8.5萬余個(gè)，占應(yīng)繳總數(shù)的86.76%；已繳保證金總額867.74億元，占應(yīng)繳總額的40.02%；采礦權(quán)人完成治理義務(wù)返還（使用）保證金約307.4億元，占已繳保證金的35.4%。

對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所副研究員燕守廣指出，保證金制度是促使企業(yè)主動(dòng)履行礦山環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)、促進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的重要機(jī)制。“但是，我國大部分地區(qū)存在保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)偏低、收繳不利的問題，無法滿足礦山環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理恢復(fù)的實(shí)際需求，影響了保證金的返還和使用，并且會(huì)降低企業(yè)對(duì)礦山自然生態(tài)環(huán)境治理的自覺性。”

2015年初，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市煤炭局煤炭礦區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)服務(wù)中心副主任白海軍也曾對(duì)媒體表示，隨著煤炭價(jià)格一路走低，鄂爾多斯市大部分煤礦處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，生產(chǎn)礦山也大都處于微利甚至虧損狀態(tài)，大部分煤炭企業(yè)短期內(nèi)無力足額繳納礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金及土地復(fù)墾保證金，多數(shù)復(fù)墾資金投入不足，進(jìn)度緩慢。

對(duì)此，許志新建議，我國應(yīng)該責(zé)令礦山企業(yè)從礦產(chǎn)品銷售收入中逐次提取一部分資金以建立礦山企業(yè)的環(huán)境治理基金，并對(duì)這類企業(yè)收取礦山企業(yè)的超標(biāo)排污費(fèi)。同時(shí)，還應(yīng)該通過開展市場(chǎng)化籌資等渠道持續(xù)增加投入。

理順新舊賬，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

另外，盡管在2001年，我國就開始了對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)的資金投入，但礦區(qū)開采的歷史更為久遠(yuǎn)，老礦區(qū)遺留的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)包袱巨大，不僅需要大量資金，治理難度也相對(duì)較大。如不能及時(shí)治理，極易誘發(fā)安全事故。

而目前的籌資制度，即便能夠完全落實(shí)，也只能保證不欠“新賬”；對(duì)于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本這筆“舊賬”，仍然沒有明確的解決辦法。

國土資源部耕地保護(hù)司原副巡視員劉仁芙就曾對(duì)媒體表示，“礦山資源的開發(fā)利用必然導(dǎo)致大面積土地?fù)p壞，目前，我國土地復(fù)墾面臨的形勢(shì)可以用‘舊賬未還、新賬又欠’來形容。”

為此，中國地質(zhì)調(diào)查局副局長王學(xué)龍認(rèn)為，應(yīng)該參照國外相關(guān)法律經(jīng)驗(yàn)，明確礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的“舊賬”和“新賬”，使責(zé)權(quán)利進(jìn)一步明晰。“新破壞的生態(tài)環(huán)境必須由礦山企業(yè)進(jìn)行100％修復(fù)，已破壞的‘舊賬’由國家通過適當(dāng)方式予以解決。”

中國礦業(yè)大學(xué)（北京）教授胡振琪則指出，過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害，應(yīng)由國家作為補(bǔ)償者承擔(dān)補(bǔ)償與修復(fù)責(zé)任?？梢酝ㄟ^設(shè)立“廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”，逐步恢復(fù)治理過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害，實(shí)現(xiàn)對(duì)過去生態(tài)損害“舊賬”的補(bǔ)償與修復(fù)。

“基金的主要來源之一，是向正在生產(chǎn)的礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)相關(guān)研究，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為噸礦售價(jià)的1%以下，其實(shí)質(zhì)是由生產(chǎn)礦山主為當(dāng)代和祖輩礦業(yè)開采所造成的生態(tài)損害歷史‘舊賬’給予一定補(bǔ)償或義務(wù)性贊助。”胡振琪說。