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   “臨時(shí)用地一般不超過(guò)兩年，這樣的規(guī)定不但給礦業(yè)企業(yè)帶來(lái)了困擾，也增加了企業(yè)和在地村民之間的矛盾，不利于礦業(yè)的健康發(fā)展。”6月22日，在中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)綠色礦山促進(jìn)工作委員會(huì)的工作會(huì)議上，有企業(yè)界代表如此抱怨道。
經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，礦產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)歷了斷崖式下滑，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力可想而知了。在這樣的情勢(shì)下，一直困擾業(yè)界的礦業(yè)用地問(wèn)題，再次浮上臺(tái)面。
“礦業(yè)臨時(shí)用地制度，中國(guó)歷史上沒(méi)有，其他國(guó)家也難以找到，是我國(guó)土地立法史上的一種特殊安排。在新的土地體制出現(xiàn)之前，不可避免地實(shí)行了礦業(yè)臨時(shí)用地制度。”湖南婁底行政學(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，當(dāng)這種“臨時(shí)”安排快要終結(jié)時(shí)，暴露的弊端更明顯。
“兩年一過(guò)，又得辦理一次手續(xù)，也得再跟村民協(xié)商補(bǔ)償，每一輪協(xié)商，補(bǔ)償價(jià)格都會(huì)再漲一次，大大增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。”企業(yè)界人士呼吁，礦山企業(yè)的臨時(shí)用地是否可以適當(dāng)放寬年限。
“這個(gè)事我們也正在研究。”在當(dāng)天的會(huì)議上，盡管國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)鞠建華現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了回應(yīng)，但他并沒(méi)有就具體的調(diào)整時(shí)間和延長(zhǎng)臨時(shí)用地年限作出具體明確的承諾，因?yàn)?ldquo;任何一項(xiàng)政策的變更或修改都得經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程”。
不過(guò)，這樣的回應(yīng)還是讓企業(yè)界人士看到了一絲光明。有跡象顯示，礦業(yè)臨時(shí)用地或?qū)⒈３诌m度的彈性。
礦業(yè)臨時(shí)用地制度的起源
1986年的《土地管理法》第33條規(guī)定：工程項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通路和其臨時(shí)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)盡量在征用的土地范圍內(nèi)安排。確實(shí)需要另行增加臨時(shí)用地的，可以申請(qǐng)批準(zhǔn)使用。這條規(guī)定嚴(yán)格限制了臨時(shí)用地的范圍和條件，限于臨時(shí)設(shè)施的，確實(shí)需要例外使用。
1998年修改的《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。”該法律正式規(guī)定了臨時(shí)用地制度，并明確了臨時(shí)用地行業(yè)范圍、用地審批程序以及兩年用地期限。
礦業(yè)開發(fā)分為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開采兩種形態(tài)，修改后的《土地管理法》創(chuàng)設(shè)了地質(zhì)勘查及其礦產(chǎn)開采項(xiàng)目施工可采取臨時(shí)用地方式獲取國(guó)家或集體所有土地的制度。其主要對(duì)象處在農(nóng)村，因而屬于農(nóng)村礦業(yè)臨時(shí)用地制度。
礦業(yè)臨時(shí)用地制度形成于特定的歷史時(shí)期，普遍運(yùn)用于地質(zhì)勘查及開采的某些項(xiàng)目。進(jìn)入本世紀(jì)后，出現(xiàn)一種將臨時(shí)用地方式向礦產(chǎn)開采方面普遍推行的趨勢(shì)。
采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)在全國(guó)許多地方鋪開，自 2005年起，國(guó)土資源部在廣西平果縣開展鋁土礦試點(diǎn)采礦用地方式改革；2011年分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦和云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴(kuò)大采礦臨時(shí)用地方式試點(diǎn)改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時(shí)用地方式改革。
試點(diǎn)的內(nèi)容主要包括：采礦用地試行分期實(shí)施、分期供地、到期歸還的臨時(shí)用地方式使用農(nóng)民集體土地，不轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地農(nóng)業(yè)用途，不再實(shí)施集體土地征收程序，維持土地的集體所有權(quán)性質(zhì)和承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系不變。
2012年4月，歷時(shí)7年的廣西平果鋁土礦采礦臨時(shí)用地方式改革試點(diǎn)通過(guò)了國(guó)土資源部的驗(yàn)收和認(rèn)可。
湖南婁底行政學(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，該試點(diǎn)驗(yàn)收后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門基本肯定了臨時(shí)性采礦用地方式的價(jià)值，能夠兼顧農(nóng)民、企業(yè)、政府的多方利益，較好地化解了礦業(yè)開發(fā)與利用土地的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。
“礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源稀缺同時(shí)存在，而且法律規(guī)定采礦用地統(tǒng)一使用國(guó)有建設(shè)用地，導(dǎo)致礦業(yè)用地在制度與實(shí)際兩方面都存在諸多矛盾。”康紀(jì)田表示。
由于礦山用地涉及占用耕地和基本農(nóng)田等問(wèn)題，一些礦山企業(yè)盡管持有采礦許可證，卻長(zhǎng)期不能開工生產(chǎn)。為了破解這一難題，保證礦山企業(yè)采礦用地，河南新安縣將洛陽(yáng)香江萬(wàn)基鋁業(yè)有限公司、中國(guó)鋁業(yè)股份有限公司等企業(yè)作為試點(diǎn)企業(yè)，積極探索礦山開發(fā)臨時(shí)用地的新模式。
康紀(jì)田認(rèn)為，臨時(shí)用地制度，在很大程度上緩解了礦業(yè)用地獲取的難題：
一是拓展了企業(yè)獲地途徑。絕大多數(shù)礦山處在農(nóng)村集體土地上，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，礦山企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地，必須先將集體所有的土地征收為國(guó)有土地后再通過(guò)國(guó)有土地出讓的途徑獲取。臨時(shí)用地方式，可以不通過(guò)征收制度而直接獲取農(nóng)村集體土地。
二是維護(hù)了礦山企業(yè)福利。在臨時(shí)用地征收中，礦山企業(yè)可以繞過(guò)國(guó)家征收程序而直接獲取農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，從而減少了礦山企業(yè)在征地費(fèi)用方面的事先投入，使礦山企業(yè)從沉重的征地費(fèi)中解脫出來(lái)。同時(shí)，臨時(shí)用地獲取過(guò)程中的交易成本較低，礦山企業(yè)與土地權(quán)人雙方議定土地補(bǔ)償、訂立用地合同便可，而且合同條款簡(jiǎn)略、補(bǔ)償費(fèi)用低、無(wú)政策性約束等。此外，臨時(shí)用地在土地類型、用地面積、用地選址等方面均未受到限制，可以說(shuō)是礦山企業(yè)的一塊自由地。
三是放寬了地方政府管制。臨時(shí)用地方式由縣級(jí)人民政府土地行政職能部門審批，不需要各級(jí)政府干預(yù)，因而程序簡(jiǎn)便易行。采礦臨時(shí)用地的供地方式不受嚴(yán)格的用途管制，特別是不占用年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)等。這在土地利用的宏觀調(diào)控方面，地方政府可以騰出較多的建設(shè)用地指標(biāo)，投入其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面。
四是方便了土地資源返回。礦山企業(yè)如果通過(guò)征收后使用國(guó)有土地，那么在農(nóng)村的礦產(chǎn)勘查或開采到期后，因無(wú)法復(fù)原集體性質(zhì)的土地而不能返還給農(nóng)民。這樣，礦山企業(yè)有地又不便于耕種，農(nóng)民可以耕種但沒(méi)有地，結(jié)果導(dǎo)致土地資源的閑置和浪費(fèi)。臨時(shí)用地的使用期限較短又未改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，當(dāng)土地使用到期后，可以按合同及時(shí)復(fù)墾破壞的土地再返還給農(nóng)民耕種。
“礦業(yè)臨時(shí)用地摸式，有利于減少礦區(qū)土地糾紛，方便了企業(yè)、政府和社會(huì)，促進(jìn)了礦業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。”康紀(jì)田表示，在常規(guī)制度的條件不成熟前，以礦業(yè)臨時(shí)用地作為一種過(guò)渡，發(fā)揮了重要作用。
臨時(shí)用地須向正規(guī)用地過(guò)渡
“礦業(yè)臨時(shí)用地方式，在制度設(shè)置和實(shí)際運(yùn)行中遇到的困境越來(lái)越嚴(yán)重，這是當(dāng)前的基本共識(shí)。”康紀(jì)田稱，關(guān)鍵是如何擺脫困境，多數(shù)學(xué)者和相關(guān)政府部門傾向擴(kuò)大化和制度化，在部分已有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在更大范圍探索推廣采礦臨時(shí)用地制度，并在相關(guān)法律法規(guī)的修改制定中給予保障。
全國(guó)在廣西平果鋁土礦、山西露天采礦以及其他一些省市進(jìn)行大面積的采礦臨時(shí)用地試點(diǎn)改革，目的就是為了拓寬“臨時(shí)性”道路而繼續(xù)往前走。
“不能繼續(xù)往前走，要果斷終止礦業(yè)臨時(shí)用地的過(guò)渡期。”康紀(jì)田認(rèn)為，實(shí)質(zhì)上，只要分析礦業(yè)臨時(shí)用地方式形成的背景及其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就會(huì)發(fā)現(xiàn)繼續(xù)往前走是不會(huì)有出口的。根據(jù)土地利用制度變遷的形勢(shì)，礦業(yè)臨時(shí)用地方式的過(guò)渡性使命已完成。
在康紀(jì)田看來(lái)，礦業(yè)用地雖屬建設(shè)用地，但利用土地的功能比一般建設(shè)用地復(fù)雜。礦山企業(yè)有不同功能的多種礦區(qū)，不同礦區(qū)需要不同的用地方式：有長(zhǎng)期占用與整塊土地占用的礦區(qū)，也有短期和部分占用土地的礦區(qū)。
短期和部分占用土地的，包括礦業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目的攪拌站、材料堆放場(chǎng)、臨時(shí)工棚、廢棄渣土場(chǎng)、架設(shè)地上線路和埋設(shè)地下管道、道路運(yùn)輸、取土和移石等所需使用的土地，地質(zhì)勘查過(guò)程中對(duì)工程地質(zhì)、水文地質(zhì)情況進(jìn)行勘測(cè)所需使用的土地，礦產(chǎn)開采中通風(fēng)井、設(shè)備安放、廢水與廢氣排放等所需使用的土地等。
上述所列的這些土地有兩個(gè)特點(diǎn)，即土地的短期使用和局部利用：一是使用期限短，一般是幾個(gè)月或一兩年，比如將油氣管道埋于地下的使用期限很短；二是不需要占用整塊土地，通常只在一塊土地的某處利用而不會(huì)明顯影響這塊土地原來(lái)的繼續(xù)使用，例如埋設(shè)油氣管道時(shí)只需利用這塊土地中的一部分挖條溝，而且主要是利用土地的地下功能，這并不明顯影響農(nóng)民繼續(xù)種莊稼。
但是，短期性和局部性用地不能等同于臨時(shí)性獲地。主張礦業(yè)臨時(shí)用地制度化論者認(rèn)為，“很多工程建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)中需要堆放材料、開辟運(yùn)輸?shù)缆?、架設(shè)臨時(shí)設(shè)施，不可避免要使用臨時(shí)用地”。
康紀(jì)田認(rèn)為，這種主張的論據(jù)就在于將短期性與局部性用地的不可避免等同于臨時(shí)用地的不可避免，得出臨時(shí)用地制度擴(kuò)大化、常規(guī)化的結(jié)論。就是因?yàn)檫@種等同關(guān)系使礦業(yè)臨時(shí)用地制度走入誤區(qū)，必須進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)別。
一方面是土地的利用。礦業(yè)開發(fā)在土地利用上的短期性和局部性，是指土地利用的期限和土地利用的范圍。這種土地利用的效力和價(jià)值不是臨時(shí)的，比如埋設(shè)油氣管道的行為時(shí)間短但利用價(jià)值是長(zhǎng)期的和穩(wěn)定的。
另一方面是土地的獲取。礦業(yè)開發(fā)臨時(shí)用地的臨時(shí)性是指一種措施，是一種“獲取”土地的方式，與土地出讓、租賃以及入股等獲地方式并列存在，即礦業(yè)用地有出讓用地、租賃用地、入股用地以及臨時(shí)用地等方式。
“礦業(yè)開發(fā)用地的獲取方式，僅指土地產(chǎn)權(quán)交易完成后土地歸屬權(quán)明確的過(guò)程，還未進(jìn)入土地的動(dòng)態(tài)利用過(guò)程。”康紀(jì)田認(rèn)為，兩方面結(jié)合起來(lái)，就是先要通過(guò)一定方式獲取歸屬權(quán)明確的土地以后再投入利用過(guò)程，兩個(gè)方面的前后連接過(guò)程不能顛倒，更不能等同和替代。
在康紀(jì)田看來(lái)，礦業(yè)臨時(shí)用地制度化論者上述列舉的“堆放材料、開辟運(yùn)輸?shù)缆?、架設(shè)臨時(shí)設(shè)施”等短期與局部用地，屬于獲取土地以后將土地投入開發(fā)的利用狀態(tài)；土地的短期與局部利用狀態(tài)不但不可避免，而且呈擴(kuò)大化趨勢(shì)；而獲取土地的臨時(shí)方式是可以避免的，而且必須避免，否則就不能稱為“臨時(shí)”方式，而是“常規(guī)”方式。
“礦業(yè)臨時(shí)用地作為一種臨時(shí)性措施，是在沒(méi)有其他辦法解決問(wèn)題時(shí)使用的一種臨時(shí)辦法，是在迫不得已的條件下的一種過(guò)渡性辦法。”康紀(jì)田認(rèn)為，礦業(yè)臨時(shí)用地的歷史價(jià)值形成于過(guò)渡性制度的歷史背景下，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有做長(zhǎng)期制度發(fā)展的準(zhǔn)備。
礦藏主要在農(nóng)村而不在城市，礦山企業(yè)大量需要的是農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，但又不能直接獲取農(nóng)村集體性質(zhì)的土地。在礦業(yè)用地的制度安排方面，1986年的《土地管理法》允許建設(shè)用地適當(dāng)使用集體所有的土地，1998年修改《土地管理法》時(shí)規(guī)定建設(shè)用地一律統(tǒng)一使用國(guó)家所有的土地，不許使用集體所有的土地。國(guó)家壟斷建設(shè)用地供給市場(chǎng)，而大量處于農(nóng)村的礦業(yè)用地，必須在國(guó)家將集體所有的土地征收為國(guó)家所有的土地以后，再通過(guò)國(guó)家土地出讓的途徑而獲取。
因此，從農(nóng)村礦業(yè)用地的獲取途徑來(lái)看，強(qiáng)制性征收土地的程序復(fù)雜、成本高昂以及地權(quán)人反抗等，對(duì)企業(yè)、政府和社會(huì)都是很大的負(fù)擔(dān)。而且，集體所有的土地征收為國(guó)家所有的土地以后，沒(méi)有復(fù)原集體土地性質(zhì)的制度設(shè)置，這在喪失建設(shè)用地功能以后會(huì)導(dǎo)致土地閑置。
“那么，對(duì)于礦山企業(yè)短期和局部使用集體所有的土地，如果也采用先征收再出讓的途徑而獲取，將是沉重的負(fù)擔(dān)和巨大的浪費(fèi)。”康紀(jì)田認(rèn)為，但是，在維護(hù)國(guó)家壟斷地位的前提下，找不到更好的出路，不得已選擇一種臨時(shí)方法，應(yīng)對(duì)礦山企業(yè)短期和局部使用集體所有土地的客觀需要。
康紀(jì)田認(rèn)為，面對(duì)難以處置的弊端，應(yīng)盡快完成臨時(shí)用地制度向正規(guī)用地制度的過(guò)渡。任何臨時(shí)性措施都是臨時(shí)的，都有過(guò)渡期，礦業(yè)臨時(shí)用地制度也不能例外。
康紀(jì)田稱，礦業(yè)臨時(shí)用地制度形成的背景正在改變，向常規(guī)用地制度過(guò)渡的條件基本形成。一是國(guó)家壟斷建設(shè)用地市場(chǎng)的土地格局將發(fā)生重大變革。黨的十八屆三中全會(huì)決定：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。這一決定內(nèi)容一旦上升為法律制度，農(nóng)村礦業(yè)用地就可以直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，而“先征收再出讓”獲取農(nóng)村集體性質(zhì)土地的途徑不再是惟一的。農(nóng)村礦業(yè)用地的制度創(chuàng)新，解開了束縛、返還了權(quán)利、拓寬了途徑，降低了成本，為結(jié)束礦業(yè)臨時(shí)用地準(zhǔn)備了基本條件。
二是已基本建立向正規(guī)制度過(guò)渡的權(quán)利體系。制度允許短期和局部用地可直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，還必須具有正規(guī)性的權(quán)利路徑，即明確獲取集體土地的權(quán)利性質(zhì)和類型的定位。明確土地使用的歸屬權(quán)，才能保障礦業(yè)用地權(quán)利的確定性和行使權(quán)利的義務(wù)。2007年的《物權(quán)法》首次明確了地役權(quán)和空間使用權(quán)，完善了不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系，為短期和局部使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地提供了出口。
業(yè)界呼吁礦業(yè)用地專章入法
黨的十八大報(bào)告提出：“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”構(gòu)建和諧礦區(qū)，要堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。
我國(guó)沒(méi)有對(duì)礦業(yè)用地法律制度做出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見(jiàn)于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。
目前，在實(shí)際操作中，礦業(yè)用地存在著一些突出問(wèn)題：采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項(xiàng)目用地審批脫節(jié)，造成相互爭(zhēng)地的現(xiàn)象。一方面，一些建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地預(yù)審時(shí)，沒(méi)有充分考慮是否壓覆重要礦產(chǎn)資源，是否設(shè)置了采礦權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，取得用地困難或需要變更項(xiàng)目位置；另一方面，辦理采礦權(quán)審批時(shí)，沒(méi)有考慮礦區(qū)范圍內(nèi)是否已有通過(guò)用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，容易產(chǎn)生既允許采礦又允許項(xiàng)目建設(shè)的矛盾。
此外，許多地方礦業(yè)用地按建設(shè)用地管理，且用地規(guī)模往往較大，地方在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，由于受建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需要充分納入土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，礦業(yè)用地難以得到保障。
盡管有的地方對(duì)礦業(yè)用地采取了“臨時(shí)用地”的處置方式，但臨時(shí)用地補(bǔ)償經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，影響礦業(yè)開采。勘查用地以及一些采礦用地以臨時(shí)用地方式取得，按要求省級(jí)以下政府要對(duì)臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。但實(shí)際操作中，由于規(guī)定不夠，通常是企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)協(xié)商補(bǔ)償費(fèi)用、簽訂臨時(shí)用地合同，按照合同約定支付臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)，報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門批準(zhǔn)。
不過(guò)，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，一些采礦企業(yè)往往能夠獲取采礦的巨額利潤(rùn)，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)此存在“心理落差”，對(duì)土地補(bǔ)償?shù)钠谕低^(guò)高。這就造成雙方難以就臨時(shí)用地補(bǔ)償達(dá)成一致，甚至造成勘查開采中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民阻撓施工，雙方發(fā)生糾紛。盡管這樣，采礦企業(yè)還是樂(lè)此不疲，因?yàn)檫@樣可以突破一些法律的障礙，臨時(shí)租用土地不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。采礦企業(yè)這種無(wú)奈的選擇，難免會(huì)留下隱憂。
專家建議，在修法的過(guò)程中，可以專設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項(xiàng)制度，包括礦業(yè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機(jī)制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國(guó)的礦業(yè)立法，促進(jìn)礦業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。
2013年6月27日，作為紀(jì)念當(dāng)年全國(guó)土地日的活動(dòng)之一，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心在京發(fā)布的《國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告2013》藍(lán)皮書也曾提出建議，在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中，單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。這是首次針對(duì)礦業(yè)用地發(fā)出呼吁的正式官方文本。
該報(bào)告認(rèn)為，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》應(yīng)專章明確探礦權(quán)臨時(shí)用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價(jià)款確定、礦業(yè)用地退出、礦業(yè)用地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。
礦產(chǎn)資源勘查是特定的技術(shù)，是對(duì)地表之下的資源賦存情況進(jìn)行勘查；礦產(chǎn)資源開采則是通過(guò)特定技術(shù)，將賦存于地表之下的礦產(chǎn)資源開采出來(lái)。因此，對(duì)于礦產(chǎn)勘查、開采，不僅涉及礦業(yè)權(quán)，同時(shí)還涉及土地使用權(quán)。
報(bào)告稱，目前礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)如何有效銜接仍缺乏較為明確的規(guī)定?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)基本沒(méi)有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時(shí)用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦業(yè)用地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)用地公開競(jìng)價(jià)方式的規(guī)定，也缺乏勘查開采目的結(jié)束后土地如何有效退出的規(guī)定。
該報(bào)告指出，《物權(quán)法》第137條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓，前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉(cāng)儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。
該報(bào)告認(rèn)為，后續(xù)對(duì)于采礦用地應(yīng)以何種方式取得沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，那么如何確保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問(wèn)題，也是法律制度設(shè)計(jì)需要給予解決的問(wèn)題。
記者了解到，關(guān)于礦業(yè)用地專章入法的呼聲由來(lái)已久，不少專家在礦業(yè)用地的各類研究報(bào)告中，均有提及。2008年8月30日在黑龍江省黑河市召開的《礦產(chǎn)資源法》修改研討會(huì)上，專家就礦業(yè)用地問(wèn)題是獨(dú)成一章入法還是進(jìn)入《土地管理法》也展開了熱烈討論。