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　　自2014年9月21日國務院出臺《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）之后，國家開始大力推廣政府和社會資本合作項目，即PPP項目。在國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部等有關部委的大力推動下，政府和社會資本合作(PPP)模式在全國各地全面展開。隨之，項目落地難、民營資本受排擠、效果不夠理想、有合理回報的項目不夠多、回報機制不夠明確、政策銜接不夠順暢等問題逐漸顯現(xiàn)，受到社會各界高度關注。
　　在近日由中國招標投標協(xié)會主辦、達華工程管理（集團）有限公司協(xié)辦的“中國基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展論壇”上，有關PPP實施的難點、熱點成為此次論壇關注和討論的重點和焦點。中國招標投標協(xié)會會長任瓏主持論壇時指出，協(xié)會籌劃此次會議的目就是為進一步推動基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)范、健康發(fā)展，吸引社會資本廣泛參與，讓更多項目落地。
　　◆PPP呈現(xiàn)“五多五少”，項目落地率低
　　達華工程管理（集團）有限公司常務副總經(jīng)理曹麗娟在會上以特許經(jīng)營項目為例指出，當前我國PPP項目呈現(xiàn)出“五多五少”的特點，即：入庫項目多、落地項目少，較窮的省份多、富裕的省份少，國有企業(yè)多、民營企業(yè)少，上層政策多、下面執(zhí)行的少，注重建設多、關注運營少。
　　根據(jù)國家發(fā)展改革委項目庫及財政部項目庫數(shù)據(jù)，截至2016年4月30日，全國入庫特許經(jīng)營項目總計達到10167個，總投資額達12.8萬億元。
　　2015年12月14日，國家發(fā)展改革委披露了第一批特許經(jīng)營項目進展情況。截至2015年11月底，已簽約項目329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。
　　據(jù)財政部政府和社會資本合作中心2016年一季度季報，處于識別階段的項目6024個、投資需求6.06萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資的78.0%和69.1%；處于準備階段的項目1051個，投資需求1.75萬億元，分別占13.6%和19.9%；處于采購階段的項目277個，投資需求4511億元，分別占3.6%和5.1%；處于執(zhí)行階段的項目369個，投資5138億元，分別占4.8%和5.9%。
　　曹麗娟說：“以執(zhí)行階段項目數(shù)與準備、采購、執(zhí)行等3個階段項目數(shù)總和的比值計算，入庫項目的落地率為僅21.7%。”
　　此外，在特許經(jīng)營入庫項目中，項目數(shù)與總投資額最多的貴州省2015年人均GDP為2.9939萬元，在人均GDP排行榜中名列倒數(shù)第三。項目數(shù)排在前5位的貴州、山東、四川、新疆、河南，除山東外，人均GDP均低于4萬元，相當于人均GDP最高省份的1/3。 而人均GDP最高的天津、上海、北京，特許經(jīng)營的項目數(shù)都名列最后。
　　在特許經(jīng)營項目中，不論是項目數(shù)量還是總投資額，國有企業(yè)資本的占比也遠遠高于民營企業(yè)。曹麗娟說：“根據(jù)我公司提供咨詢服務的上百個特許經(jīng)營項目的數(shù)據(jù)，作為實施項目的社會資本方，按項目個數(shù)計算，國有企業(yè)占76%、民營企業(yè)占24%；按項目的總投資額計算，國有企業(yè)占79%、民營企業(yè)占21%。”她認為，以國有企業(yè)作為第二個“P”，有許多不足之處。一是缺少一個“P”，不是真正意義上的特許經(jīng)營，實質上與“政府投資、政府經(jīng)營”似乎區(qū)別不大，最終的負債及風險或由政府承擔，最終導致公眾利益不保。二是損害民營資本的積極性，不利于經(jīng)濟的長期穩(wěn)定發(fā)展。三是不利于公共產(chǎn)品與服務的質量與效率的提升。四是不利于機制創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，不利于深化改革。全社會應支持給予民營資本公平與公正的競爭環(huán)境，這才是促進特許經(jīng)營健康可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。
　　在政策上，曹麗娟指出，近年來，國務院各部委都相繼出臺了許多支持、鼓勵特許經(jīng)營的文件。各地方省市（除上海、西藏外），也都發(fā)了地方文件。但是，對口基層單位，各市級縣級政府真正能按政策落到實處的很少。此外，在現(xiàn)實中，由于政府方的官本位意識、企業(yè)的短期利益機制等因素導致了特許經(jīng)營項目更關注建設和融資，而忽視了長期的合作共享、服務效率與質量以及項目長期運行的成本與安全等。
　　◆科學設計制度體系，不能為PPP而PPP
　　當前，對于PPP的理解存在不同觀點。有的將PPP作為化解地方政府債務風險的重要工具，或開辟地方政府基礎設施項目融資的重要渠道，還有的觀點認為應將推廣應用PPP上升到國家戰(zhàn)略。
　　在中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟看來, 不能將工具當成目標，不能為PPP而PPP。“我國推廣應用PPP模式的目標是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，是推動國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化，或者是推動全面深化投融資體制改革。為了實現(xiàn)這些目標，可以采取多種手段或路徑，PPP僅是其中的工具之一。”
　　我國目前尚處于經(jīng)濟體制轉軌的關鍵時期，投融資體制改革還沒有完全到位，政府各部門的職能分工還有待磨合和不斷優(yōu)化完善，PPP制度體系的建立和完善仍然需要一個較長的過程。李開孟指出：“PPP制度體系的建設受到我國所處的特定發(fā)展階段、基本經(jīng)濟制度、體制機制環(huán)境及采用PPP模式的理念及目標導向四大關鍵因素的影響。對我國PPP制度體系的頂層設計，既要根據(jù)中國國情進行體制機制創(chuàng)新，又要和現(xiàn)有各種制度做好銜接，并且需要協(xié)同推進各種制度進行系統(tǒng)化改革，這使得我國的PPP制度體系的建立和完善更加復雜和艱巨。”
　　在國際范圍內，PPP有三種目標導向，第一種是英國及其他英聯(lián)邦國家和日本等國家將PPP作為政府采購公共服務的工具，被稱為第一代PPP。第二種是法國以及其他一些大陸法系的國家把PPP作為撬動經(jīng)濟發(fā)展的工具，被稱為第二代PPP。第三種是將PPP作為實現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標的工具，被稱為第三代。今年年初，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會簽署了合作協(xié)議，聯(lián)合推動聯(lián)合國2030年發(fā)展議程所提出的以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標并希望采用PPP模式來實現(xiàn)這些目標。
　　李開孟認為，近兩年我國大力推廣應用的PPP模式，實際上屬于第一代PPP，出臺的政策文件比較多、相關的制度體系比較健全，對于深化財政體制改革、完善政府采購體系具有重要的推動作用。我國過去20多年推動實施的基礎設施和社會事業(yè)項目特許經(jīng)營模式，本質上屬于第二代PPP，對于推動基礎設施和社會事業(yè)投資建設領域的投融資體制改革發(fā)揮了重要作用，但相應的制度體系建設滯后。進入“十三五”時期，我國提出貫徹落實五大發(fā)展理念，與聯(lián)合國倡導的以人為本和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的要求非常契合，這就要求我國必須高度重視推廣應用第三代PPP。
　　李開孟說：“在PPP的制度設計中，不能僅僅關注政府購買公共服務制度的完善以及經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)，要在更高的層面來理解和完善我國的PPP制度體系。將PPP不再僅僅作為促進經(jīng)濟發(fā)展的工具，而是作為實現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標的工具，更加強調發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，這就使得PPP的理念和目標定位提升到一種新的高度。”
　　◆合同是PPP的靈魂，不能“粗暴”復制
　　人們常常用“婚姻”來比喻PPP項目中政府與社會資本的關系，如何保證這場婚姻關系在10~30年的合同期內穩(wěn)定長久、雙方合作愉快、項目順利落地，一直以來各方都在不斷地摸索。
　　安徽省招標集團股份有限公司總經(jīng)理蔣玉紅對記者說：“合同是PPP項目的靈魂和基礎。在長達30年的合同期內，會出現(xiàn)各種各樣的風險，包括法律變更、審批延誤、政治決策、融資、企業(yè)破產(chǎn)、市場收益等風險，在PPP項目的主合同中明確收益與風險承擔機制十分關鍵。同時，世界上沒有兩片相同的楓葉，每個PPP項目都有自身的特點。因此，合同不能‘粗暴’復制，必須根據(jù)項目特點、背景、環(huán)境認真構思和編制。項目的交易結構特別是回報機制也要不斷創(chuàng)新，進行個性化設計。”
　　對此，華杰工程咨詢有限公司副總經(jīng)理石國虎表示認同。他指出，在PPP項目操作過程中要注重項目特點、避免僵化或固化思維。“從目前我國已頒布的PPP政策文件來看，PPP項目沒有固化的模式，項目實施機構應當根據(jù)項目實際特點和項目所處的外部環(huán)境設定PPP具體操作模式，切忌直接照抄、照搬其他示范項目經(jīng)驗。由于每個PPP項目的建設規(guī)模和技術特點不同，每個PPP項目所處區(qū)域的政治、經(jīng)濟環(huán)境不同，每個PPP項目政府每年能夠負擔的補貼額度或者可以給予的其他補助缺口不同，使每個PPP項目的操作模式均為獨一無二的，無論是項目實施方案、投資協(xié)議還是PPP合作項目合同，都或多或少存在差異性。”
　　在風險分配上，石國虎認為，應當按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。“原則上，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。”
　　“然而，在實際操作過程中，政府往往不愿承擔過多風險，大多把利率變動風險、稅率變動風險、上級政府政策變動風險劃分給社會資本承擔，而這些風險社會資本很難通過其他手段予以消除或轉移，導致社會資本在投標時因很難降低投資回報或者認為風險過大放棄參與投標。”石國虎說。
　　在曹麗娟看來，各級政府和PPP項目參與方培育契約精神、完善誠信機制，對于PPP項目的落地十分關鍵。她建議，行業(yè)組織利用大數(shù)據(jù)，對各方及項目進行公平、公正的信用評估，定期公開發(fā)布信用公報。
　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，當前，我國人均公共基礎設施資本存量只有西歐國家的38%、不及北美國家的23%。我國的城鎮(zhèn)化率即使按照2015年的56.1%來計算也遠低于發(fā)達國家。我國還將面臨著3個“1億人”的城鎮(zhèn)化問題，我國平均每年有超過10萬億元的公共建設或服務需求，到2020年前，公共投資需求達數(shù)10萬億元。展望未來，PPP市場廣闊、潛力極大。放眼未來，PPP制度體系的建設和完善還需不斷“破冰”。