2017:中國PPP發(fā)展四大前瞻
2017年01月20日 8:58 3152次瀏覽 來源: 建筑時報 分類: 建設(shè)工程 作者: 肖光睿 吳亞平 葉繼濤 劉世堅
經(jīng)過三年的快速發(fā)展,中國PPP取得了長足的進(jìn)步。展望2017年,筆者更有如下的判斷和期待:
——PPP發(fā)展在制度層面上將進(jìn)入攻堅期。完備、有效和穩(wěn)定的政策制度框架是保障PPP長期健康發(fā)展的基石。中國PPP發(fā)展應(yīng)在保持制度延續(xù)性的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加快立法和完善相關(guān)法規(guī)政策。但也不能寄望一部上位法解決所有問題,而是需要多層級、多部門相互銜接的,能夠真正保障雙方權(quán)益、爭端解決和契約執(zhí)行的政策制度框架。PPP項目信息公開、績效評價、標(biāo)準(zhǔn)合同和資產(chǎn)交易等是值得期待的幾個方向。
同時,隨著PPP在各行業(yè)的應(yīng)用深入,應(yīng)有更多的行業(yè)部門牽頭或加入,在現(xiàn)有政策大框架下,針對各行業(yè)的項目特征和管理辦法,制定分行業(yè)的操作流程或?qū)嵤┘?xì)則。
——PPP發(fā)展在項目層面將出現(xiàn)分水嶺。具體來說,就是從對PPP項目數(shù)量和落地率的追求,逐步轉(zhuǎn)向?qū)PP項目質(zhì)量的關(guān)注。隨著落地項目的增加,需要打造一批真正發(fā)揮社會資本的主動性和專業(yè)性,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率提升,而非片面獲取融資或施工利潤的項目。對于已經(jīng)推出的示范項目,應(yīng)該持續(xù)追蹤督導(dǎo)和動態(tài)調(diào)整,確保其真正起到示范作用。
同時,在相對成熟的行業(yè),如收費(fèi)公路、水務(wù)和垃圾處理等,可以制定包括合同范本在內(nèi)的分行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)文本供實(shí)踐參考。
——PPP相關(guān)金融產(chǎn)品的開發(fā)將在2017年提速。PPP項目的長周期內(nèi),本身需要匹配各階段不同風(fēng)險和成本的多種金融工具。在筆者看來,保險資金更多參與基礎(chǔ)設(shè)施項目和PPP項目資產(chǎn)證券化會是2017年的兩大看點(diǎn)。
保險資金的特性本是基礎(chǔ)設(shè)施項目的天然匹配,監(jiān)管層應(yīng)在整體風(fēng)險可控的原則下,鼓勵保險資金進(jìn)一步在股權(quán)、債權(quán)和資產(chǎn)管理計劃等方面創(chuàng)新,并結(jié)合第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對項目的識別和評估能力參與PPP項目。
PPP項目資產(chǎn)證券化不僅滿足了項目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期的融資需求,也依托資本市場,滿足了前期投資的退出需求。但PPP項目資產(chǎn)證券化在基礎(chǔ)資產(chǎn)確定、風(fēng)險隔離、評級增信和信息公開等方面,還有待各方在政策和實(shí)踐方面進(jìn)一步探索
——應(yīng)從政策、金融工具和市場機(jī)制上,進(jìn)一步促進(jìn)民營企業(yè)參與PPP項目。民營企業(yè)參與PPP項目的數(shù)量和單個項目的體量在2016年都出現(xiàn)了較大幅度的增長,除了在民營企業(yè)傳統(tǒng)上較活躍的水務(wù)、環(huán)保和養(yǎng)老等行業(yè),在高速鐵路和城市軌道交通等行業(yè)也出現(xiàn)了民營企業(yè)的身影。
筆者認(rèn)為,促進(jìn)民營企業(yè)參與PPP項目,一方面,應(yīng)在保障公平競爭的基礎(chǔ)上,政策適當(dāng)向民營企業(yè)傾斜,同時引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控體系從注重交易對手的評估到基于項目收益本身的測算;另一方面,民營企業(yè)也應(yīng)充分把握PPP機(jī)遇。
——中國的PPP實(shí)踐應(yīng)更多適應(yīng)、融合甚至影響國際標(biāo)準(zhǔn)。既沒有可以完全照搬的國際經(jīng)驗,也不存在背離市場規(guī)律的特殊國情,PPP需要在中國土壤上創(chuàng)新,也需要在全球的視野中理解其本質(zhì)。中國資本加上基礎(chǔ)設(shè)施供給服務(wù)出征“一帶一路”,PPP一定是主要模式之一。中國企業(yè)需要適應(yīng)PPP的國際標(biāo)準(zhǔn);同時,中國也應(yīng)充分利用國內(nèi)大量的PPP實(shí)踐,豐富全球經(jīng)驗并積極參與相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定。
?。ㄗ髡呦祦喼揲_發(fā)銀行高級PPP官員)
PPP模式為民營企業(yè)提供了巨大的投資機(jī)會,民營企業(yè)也是PPP模式的最“合格”的參與者,但長期以來我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域以公建公營模式為主導(dǎo),私有化模式發(fā)展滯后,民企在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域處于先天劣勢。那么民營企業(yè)如何才能更多更好地參與PPP項目呢?筆者認(rèn)為,需關(guān)注以下幾個方面:
——民營企業(yè)應(yīng)苦練內(nèi)功。PPP模式強(qiáng)調(diào)專業(yè)的人做專業(yè)的事,PPP項目社會資本方的專業(yè)水平對提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的效率至關(guān)重要。然而,民營企業(yè)長期以來主要投資于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)領(lǐng)域,相對而言,缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所需的專業(yè)、技術(shù)和人才,尤其是與央企、省企等長期從事基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營的國企相比,在投資、融資能力等方面存在較大差距。
對于地方政府而言,選擇PPP項目的社會資本方時,顯然要綜合考慮其專業(yè)、技術(shù)、人才、同業(yè)經(jīng)驗以及投資、融資能力。實(shí)踐中,民企與其說經(jīng)常遭遇地方政府的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”等不公正待遇,本質(zhì)上還是其綜合競爭能力相對較差導(dǎo)致的。因而,民營企業(yè)要苦練內(nèi)功,切實(shí)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)水平和投融資能力,提高市場競爭力。
——民營企業(yè)應(yīng)注重強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。PPP項目全生命周期需要工程建設(shè)、設(shè)備制造和運(yùn)營管理以及金融機(jī)構(gòu)等各類企業(yè)參與,只有整合不同行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)的優(yōu)勢和特長,才有可能提高PPP項目建設(shè)、管理和運(yùn)營效率。對于大多數(shù)民營企業(yè)而言,恐不具備跨行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢,因而強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,彌補(bǔ)各自的“短板”,是其必然且現(xiàn)實(shí)可行的選擇。
筆者建議不同行業(yè)領(lǐng)域的民營企業(yè)盡可能采取聯(lián)合體方式從PPP項目源頭(招標(biāo)采購階段)參與PPP項目,這不僅有利于分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險,更有利于發(fā)揮合力,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。
——民營企業(yè)應(yīng)著眼于長期獲利??傮w上看,PPP項目投資回報周期普遍較長,但民營企業(yè)不能只看中“短平快”的施工和設(shè)備銷售的利潤,更不應(yīng)采取房地產(chǎn)投資和金融投資的商業(yè)模式從PPP項目建設(shè)期“掙快錢”,而應(yīng)著眼于通過長期經(jīng)營或運(yùn)營管理獲利,致力于通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新以及提高管理效率和降低成本獲利。
民營企業(yè)通過創(chuàng)新和提高效率的“獲利”,雖然可能會慢一點(diǎn),但并不一定比短期的施工和設(shè)備銷售利潤少,而且從國家政策導(dǎo)向看,這部分“獲利”真正實(shí)現(xiàn)了PPP的物有所值,在很大程度上是上不封頂?shù)摹?br /> ——民營企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)社會責(zé)任感。PPP項目目標(biāo)是面向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù),這直接涉及社會公眾的切身利益。因而民營企業(yè)要增強(qiáng)社會責(zé)任感,切實(shí)履行社會責(zé)任,為社會公眾提供符合預(yù)期質(zhì)量要求和安全穩(wěn)定的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
?。ㄗ髡呦祰野l(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任)
前瞻之三:PPP立法有望取得新進(jìn)展
展望2017年,國內(nèi)PPP有哪些值得期待的地方?筆者結(jié)合從業(yè)經(jīng)歷提出幾點(diǎn)暢想:
——完善制度,PPP立法有望取得新進(jìn)展。經(jīng)過20多年的實(shí)踐探索,國內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理上形成了一些好的做法有待法制化、制度化。特別是2015年以來,國家發(fā)展改革委、財政部分別在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營、公共服務(wù)PPP領(lǐng)域開展了立法工作,形成了初步成果。2016年7月,國務(wù)院決定由國務(wù)院法制辦牽頭負(fù)責(zé)PPP立法工作。在前期立法成果的基礎(chǔ)上,2017年國務(wù)院法制辦PPP條例會有新的立法成果予以公布,為社會資本參與PPP投資提供更穩(wěn)定的預(yù)期和制度保障。
——穩(wěn)中求進(jìn),項目落地質(zhì)量進(jìn)一步提升。近年來,在國家政策鼓勵和推動下,國內(nèi)PPP項目儲備超過10多萬億元,簽約落地項目超過了2萬多億元,PPP熱前所未有。2017年,國內(nèi)PPP不應(yīng)只是追求項目落地的數(shù)量,而是應(yīng)更加注重項目落地的質(zhì)量,加大項目規(guī)范運(yùn)作的力度,加強(qiáng)PPP程序與項目建設(shè)程序的有機(jī)銜接,注重項目前期的充分論證,提高項目落地質(zhì)量。
——激發(fā)活力,民資將是PPP重要力量。近年來的實(shí)踐證明,PPP成功引入了競爭機(jī)制,打破了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域地方畫地為牢和本地國企長期壟斷的格局,激發(fā)了社會資本的活力,為民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資提供新渠道。筆者認(rèn)為,未來民資將是PPP投資的重要力量。
——創(chuàng)新突破,PPP退出渠道將更豐富。PPP的退出包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)打包上市等方式。2016年12月,國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》,明確了資產(chǎn)證券化PPP項目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制和配套舉措。2017年,隨著PPP項目資產(chǎn)證券化落地試點(diǎn)和推廣,以及PPP資產(chǎn)、股權(quán)交易等方面的制度探索,未來PPP的退出渠道將更加豐富。
——夯實(shí)基礎(chǔ),為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。未來較長時間里,我國仍舊處于城市化加速期,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資需求巨大,僅靠政府自身財政資金投資,難以滿足發(fā)展需要。而通過PPP模式,則可以緩解政府對基礎(chǔ)設(shè)施資金投入的不足,更可以為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ),為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。
——轉(zhuǎn)變職能,政府治理水平進(jìn)一步提升。
隨著大量PPP項目進(jìn)入履約期,將倒逼政府在行業(yè)監(jiān)管、誠信履約等方面的治理能力快速提升。 (作者系上海弘鯤商務(wù)咨詢有限公司董事長)
前瞻之四:去一去PPP發(fā)展進(jìn)程中的“虛火”
經(jīng)歷了2016年的火爆,我們有理由放慢腳步,靜下心來對中國PPP的主要問題進(jìn)行一次全面梳理,并藉此思考在2017年里繼續(xù)前行的方式和方向。
——“虛火”之一,門檻漸低。僅就現(xiàn)狀而言,PPP項目前期論證程序流于形式的情況并未得到實(shí)質(zhì)性改觀。在大部分市縣,財政部有關(guān)地方PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%的要求形同虛設(shè),大大小小的各類純政府付費(fèi)類項目猶如雨后春筍一般野蠻生長。
建議提高PPP模式與現(xiàn)行項目審批體系之間的兼容性,同時對于“10%”的限制,需要堅持。
——“虛火”之二,從大從快。這一輪的PPP,和此前20年的特許經(jīng)營項目相比,還有兩個特別顯著的特征,那就是規(guī)模龐大、速度奇快。“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮,但是其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險不言而喻。出于最低限度的風(fēng)控考量,建議通過強(qiáng)制性的要求,按PPP項目的關(guān)鍵步驟來合理減緩其推進(jìn)速度,嘗試制定相關(guān)流程及環(huán)節(jié)的測評標(biāo)準(zhǔn)及考核制度,并增加直接導(dǎo)致項目操作中斷或終止的硬性指標(biāo)。
——“虛火”之三,急功近利。此處的“功”意為建設(shè),“利”意為融資。目前的PPP并沒有完全擺脫重融資、重建設(shè)而輕運(yùn)營的痼疾,在部分領(lǐng)域反而有變本加厲的苗頭出現(xiàn)。但是績效考核的方法及指標(biāo)體系卻仍在摸索之中,全生命周期監(jiān)管如何才能到位?
——“虛火”之四,回報堪憂。從項目性質(zhì)看,各地正在力推的大多數(shù)PPP項目還都是些沒有使用者付費(fèi)的非經(jīng)營性項目,而且因為前述法律沖突,資源配置的手段極其有限,收益來源也再單一不過,那就是政府付費(fèi)。
在這方面,筆者認(rèn)為思路可以更加開闊一些。除了政府付費(fèi)和資源配置,也需要基于PPP項目的性質(zhì)與類型,逐步搭建與其相匹配的投融資機(jī)制(著重解決可融資性,并考慮與資本市場逐步對接)和財稅體制(包括轉(zhuǎn)移支付、稅收減免與返還等手段),通過配套制度建設(shè)拓寬PPP項目的收益及還款來源,盡最大可能避免系統(tǒng)性風(fēng)險的出現(xiàn)。
——“虛火”之五,“南郭”顧問。適用領(lǐng)域的擴(kuò)大,資金來源的多樣性,參與主體的多元化和政策要求日趨嚴(yán)格,是國內(nèi)PPP交易變得越來越難、越來越復(fù)雜的主要原因。但是,國內(nèi)大多數(shù)咨詢機(jī)構(gòu)恰恰不能滿足這種專業(yè)化的要求。
筆者認(rèn)為,這表面上是一個市場培育的問題,其根源卻在于觀念。2017年,建議相關(guān)主管部委牽頭,地方政府配合,聘請經(jīng)驗豐富的咨詢顧問團(tuán)隊全力打造少而精的標(biāo)桿項目,以期在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和示范效果。(作者系君合律師事務(wù)所合伙人)
責(zé)任編輯:羅娜
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