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經過兩年多的打磨，北京城市副中心的規(guī)劃編制工作已接近尾聲。

7月23日、24日，中國共產黨北京市第十二屆委員會第五次全體會議（以下簡稱“全會”）在北京召開，研究討論《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（送審稿）》，總結上半年工作，部署下半年任務。北京市委副書記、市長陳吉寧就《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（送審稿）》作說明。

以市委全會形式研究討論詳細規(guī)劃，這在北京市歷史上是第一次。據悉，《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃》屬于街區(qū)層面的詳細規(guī)劃，是規(guī)劃編制和管控體系的一個創(chuàng)新。

6月21日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(以下簡稱北京市規(guī)土委)、通州區(qū)人民政府共同發(fā)布通知，《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃(街區(qū)層面)》草案(以下簡稱“規(guī)劃草案”)已經編制完成。“規(guī)劃草案”提出，到2035年，副中心初步建成國際一流的和諧宜居現(xiàn)代化城區(qū)，成為低碳高效的綠色城市、藍綠交織的森林城市、智能融合的智慧城市等。

作為北京的一翼，通州將聚焦行政辦公、商務服務、文化旅游三大主導功能，搭建科技創(chuàng)新平臺，形成配套完善的城市綜合功能，承接中心城區(qū)40萬~50萬常住人口的疏解。

從衛(wèi)星城到城市副中心

“規(guī)劃草案”的編制工作始于2016年5月。

2016年5月27日晚發(fā)生的兩件“大事”均與北京未來的城市副中心——通州的建設密切相關。第一件事情是中共中央召開政治局會議研究部署規(guī)劃建設北京城市副中心和進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展有關工作。第二件事情是通州實行京籍人口落戶臨時性限制措施。

這兩條消息疊加，讓人對通州的發(fā)展充滿無限遐想。

歷史上，通州地位顯赫，享有“一京（北京）、二衛(wèi)（天津）、三通州”之稱。近年來，隨著北京的發(fā)展，通州的定位也在不斷發(fā)生變化。

1993年，通州鎮(zhèn)被定位為北京14個衛(wèi)星城之一。

2005年，通州新城與順義新城、亦莊新城成為北京重點發(fā)展的三個新城。其中，通州新城還被定位為“北京未來發(fā)展的新城區(qū)和城市綜合服務中心”，是中心城行政辦公、金融貿易等職能的補充配套區(qū)。

2009年年底，北京市明確提出，“集中力量、聚焦通州，借助國際國內資源，盡快形成與首都發(fā)展相適應的現(xiàn)代化國際新城”。

2012年，北京市政府嘗試調整城市空間布局，提出打造功能完備的通州城市副中心。

之所以在十幾個郊區(qū)中選擇通州，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王智勇認為，這在很大程度上是因為北京人口空間格局的變動。

據統(tǒng)計，2000年~2005年期間，北京人口增加最快的區(qū)域主要分布于北部和西部地區(qū)。此后，北京人口增加最快的區(qū)域轉移到東部。通州2017年人口比2005年增加了75.3％。

“北京人口空間格局變動的結果是人口重心東移。”王智勇說，在這種人口格局下，選擇通州作為城市副中心，一方面能最大程度減少因通勤而導致的交通擁堵，促進職住平衡；另一方面，通州的地理位置介于京津冀之間，作為促進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要樞紐，有利于促進京津冀一體化發(fā)展。

2012年中共十八大召開后，在通州建設城市副中心的設想開始步入實質性的操作階段。

2014年2月，習近平總書記到北京市考察工作。2月26日，習近平總書記召開座談會，在講話中提出了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略。

2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》經中共中央政治局審議通過，明確將通州定位轉變?yōu)楸本┬姓敝行?，要求有序推動北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分向副中心轉移，并要求在2017年取得成效。

“這是一個很高的目標”

一年后，中央對此又做出重大調整。2016年5月，中央政治局會議決定在通州規(guī)劃建設北京城市副中心，并與雄安新區(qū)的設立一道上升為國家戰(zhàn)略。

將建設北京“行政副中心”改為建設北京“城市副中心”，意味著什么？

在中國經濟體制改革研究會副會長、北京社會主義學院副院長陳劍看來，行政副中心主要是把行政功能搬過來，城市副中心則是把幾乎所有的城市功能都搬過來。北京城市副中心所承擔的職責，不僅是北京市的行政、經濟、文化等核心職能，而且還將構成京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，其在各方面的輻射和帶動作用都將被強化。通州將成為北京的第二個中心，并成為京津冀協(xié)同發(fā)展的中心結點。

“北京與首都的概念或許已經分離”，陳劍說，一個“新北京”的建設正在醞釀之中。

中國社會科學院牛鳳瑞教授則表示，“行政副中心”的優(yōu)點是環(huán)境、建設壓力小，但也存在城市功能比較單一的局限性。城市副中心的內涵則更廣。將通州建設成北京城市副中心，意味著北京的城市中心向東南方向位移，拉近北京與天津產業(yè)中心、人口中心的聯(lián)系。

正是在這次調整后，北京市正式啟動了新的北京城市副中心規(guī)劃編制工作。

2017年9月，中共中央、國務院批復《北京城市總體規(guī)劃(2016年~2035年)》，要求高水平規(guī)劃建設北京城市副中心，提出將城市副中心建設成為國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

北京大學首都發(fā)展研究院院長李國平表示，按照新的定位，北京城市副中心不僅要疏解中心城區(qū)的壓力，還要帶動整個北京東部地區(qū)乃至北京和河北地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會成員、南開大學經濟與社會發(fā)展研究院院長劉秉鐮也表示，無論是設立雄安新區(qū)，還是打造北京城市副中心，最終目的都是建設以首都為核心的世界級城市群。“這是一個很高的目標。目前，全球已經有六大世界級城市群，我們要建第7個。”

創(chuàng)造“副中心質量”

堅持高質量發(fā)展是北京城市副中心規(guī)劃最重要的特點之一。

全會強調，要努力創(chuàng)造經得住歷史檢驗的“副中心質量”。規(guī)劃要高質量。以最先進的理念、最高的標準、最好的質量，落實“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的要求。建設要高質量。發(fā)揚“工匠精神”，把高質量要求融入到設計、施工、運營的每個環(huán)節(jié)，著力打造綠色城市、森林城市、智慧城市、宜居城市等，精心打造好每一個街區(qū)、每一棟建筑。管理要高質量。落實精治共治法治要求，形成多元共治的社會治理格局，全面提升城市精細化管理水平。嚴控土地、房價，避免出現(xiàn)圈地炒房、物價異常上漲等現(xiàn)象。

中國區(qū)域科學協(xié)會會長、首都經貿大學副校長楊開忠表示，建設北京城市副中心的一個重要內容就是創(chuàng)造“副中心質量”，豐富首善之區(qū)的內涵，形成建設北京國際一流和諧宜居之都的新典范，大幅提升北京大都市圈的品質。

此外，全會強調，要加強城市設計，著力突出水城共融、藍綠交織、文化傳承的城市特色，塑造京華風范、運河風韻、人文風采、時代風尚的城市風貌。要以水興城，促進水城共融。要傳承文化，實現(xiàn)古今同輝。以大運河、古道文化串聯(lián)起各遺產點，積極培育文化探訪路線，深化“一河三城、一道多點”整體保護格局，擦亮歷史文化金名片。

建筑風貌是一個城市的名片。據清華同衡規(guī)劃設計研究院副院長、北京城市副中心規(guī)劃清華同衡技術團隊總協(xié)調人惲爽介紹，為了讓城市副中心建筑風貌更具特色，專門在“一帶”、“一軸”的交匯點打造了一個“城市客廳”。“我們希望‘城市客廳’能為來副中心的人提供一個照相留念的地方。”

在惲爽看來，“城市客廳”將是副中心城市風貌的一個集聚點。“它的北側有副中心站和新的行政辦公區(qū)，南側有‘城市綠心’和新建的公共文化建筑群，包括劇院、博物館、圖書館等。這些都是能體現(xiàn)副中心城市風貌和城市氣質的建筑，希望給大家留下比較深刻的印象。”

此次全會還強調，從戰(zhàn)略定位看，要打造好“三個示范區(qū)”。打造國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，創(chuàng)造優(yōu)美的宜居宜業(yè)環(huán)境，讓人民群眾生活得更方便、更舒心。打造新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)，重在城鄉(xiāng)融合，以城市副中心的155平方公里帶動通州全域906平方公里的發(fā)展，同步規(guī)劃建設好特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村，使之成為城市副中心的重要補充。打造京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，是要對周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用。

多名學者均表示，通州目前急需改變“有城無業(yè)”的狀況，突出主導產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)，有效疏解中心城區(qū)功能。中國社科院當代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長張朝偉認為，僅有城市副中心的名號沒有意義，關鍵是成為城市副中心以后如何在宜居的同時還宜業(yè)。“政府要讓副中心宜居又宜業(yè)。因為環(huán)境再優(yōu)美，如果只是一個睡城，依然不能成為現(xiàn)代化城市。”

以副輔主、主副共興

北京市規(guī)土委總規(guī)劃師兼北京市城市規(guī)劃設計研究院院長施衛(wèi)良說，在規(guī)劃過程中，把處理“主”、“副”關系放在一個很重要的位置。通過城市副中心對中心城區(qū)人口功能疏解的有效承接和緊密對接，保障首都功能的實現(xiàn)，實現(xiàn)以副輔主、主副共興的發(fā)展局面。

除了與中心城區(qū)的關系外，城市副中心和北三縣的關系也是此次規(guī)劃的重點。

全會明確，通州區(qū)要與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，推動交通、公共服務、產業(yè)等向北三縣地區(qū)延伸布局。強化交界地區(qū)規(guī)劃建設管理，堅決遏制貼邊發(fā)展和無序蔓延。

6月19日，北京市委書記蔡奇來到通州，就“把城市副中心打造成北京重要一翼”進行調查研究時說，城市副中心作為北京重要一翼，要強身健體，高水平規(guī)劃建設好，承接中心城區(qū)功能和人口疏解，同時又要輻射帶動周邊地區(qū)，包括廊坊北三縣協(xié)同發(fā)展。這就是城市副中心在一核兩翼中的使命，也是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的應有之義。必須正確處理好與廊坊北三縣關系，從大局出發(fā)，主動作為，把輻射帶動廊坊北三縣發(fā)展作為應盡職責，努力打造京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

北三縣是指河北省廊坊市的三河市、大廠回族自治縣和香河縣。“城市副中心和北三縣在地緣上相近、文化上也是一脈，在功能布局、交通基礎設施建設等方面也是緊密相連的。”中國城市規(guī)劃設計研究院副院長王凱曾說，“兩地規(guī)劃上首先應統(tǒng)一。”

據王凱介紹，未來，城市副中心和北三縣還要建立統(tǒng)一的管控規(guī)則，遏制貼邊發(fā)展和無序蔓延，核減與重要區(qū)域生態(tài)廊道沖突的城鎮(zhèn)建設組團規(guī)模，著力擴大區(qū)域環(huán)境容量，重點在潮白河和北運河之間共同建設大尺度生態(tài)綠洲，構建復合生態(tài)系統(tǒng)。

針對北三縣地區(qū)公共配套短板問題，“規(guī)劃草案”提出，將堅持政府引導、市場運作，促進北京公共服務資源向北三縣地區(qū)拓展延伸，協(xié)助北三縣地區(qū)形成功能完備、布局均衡的公共服務體系。

北三縣與北京城市副中心統(tǒng)一規(guī)劃，意味著北三縣盡管在隸屬關系上還屬于廊坊，但在規(guī)劃上已實現(xiàn)與通州同等待遇。

有分析認為，北三縣的控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）也會很快出臺，從而與城市副中心實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。