礦法體系修訂過程中應關注的十大礦權實務問題
2019年10月31日 9:57 5754次瀏覽 來源： 中國礦業(yè)報 分類： 地質礦業(yè) 作者： 王振華:
眾所周知，在礦法領域，重點問題比較突出和集中，如礦業(yè)權用益物權屬性和行政權屬性的共存、區(qū)分與協(xié)調問題，礦業(yè)權出讓收益的性質問題、油氣探采合一的問題，礦業(yè)權轉讓合同生效條件的問題等。但鑒于上述問題在理論界和實操界都已進行過許多討論和探索，我們在此不再贅言。而接下來要跟大家分享的則是我們在礦產資源領域實踐項目及案件中遇到的更為具體和存在爭議的問題。這些問題可能尚未引發(fā)大面積的關注與討論，但卻是我們在礦產資源法律服務領域遇到的相對集中和存在困惑的問題。筆者希望通過此篇文章的歸納與梳理，可以讓更多的行業(yè)內人士和礦政管理部門聚焦這些看似小眾卻早已成為礦業(yè)權人痛點的問題。
一、采礦許可證生產規(guī)模變更的“尷”與“難”
現(xiàn)狀與問題：
《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2011〕14號）第二十五條規(guī)定：變更生產規(guī)模的采礦權人應當在采礦許可證有效期內，向登記管理機關申請變更登記。
《關于修改<國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知>第二十五條規(guī)定的通知》（國土資發(fā)〔2017〕29號）取消了“變更生產規(guī)模”的情形下，采礦權人應當向登記管理機關申請變更登記的規(guī)定?！秶临Y源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號）第三十條正式廢止了國土資發(fā)〔2011〕14號文。至此，變更生產規(guī)模不再屬于礦政管理范圍之內的行政許可事項，但是取消審批后并未做好后續(xù)銜接，缺乏明確而具體的制度安排。
有關建議：
應將“變更生產規(guī)模”視為一種備案登記行為或為礦業(yè)權人提供的一種行政服務行為，不能僅僅因為“變更生產規(guī)模”不再視為一種行政許可行為便予以取消，因為生產規(guī)模的變更關系到礦山太多其他方面的審批，如安全、環(huán)保等。在其他行政審批機關仍將生產規(guī)模的變更作為其他審批事項變更的依據甚至前提時，礦山企業(yè)不應面臨“兩頭堵”的尷尬窘境。
二、礦山地質環(huán)境恢復治理過程中的采礦行為到底如何定性？應該怎樣管理？
現(xiàn)狀與問題：
關于采礦行為的定性和管理主要存在三方面的問題：一是尾礦、殘礦回收的行為性質。尾礦、殘礦回收本質上屬于采礦行為，但目前尚沒有任何文件對礦山地質環(huán)境恢復治理過程中的上述行為予以定性。二是是否需要辦理采礦許可證?，F(xiàn)實操作層面上的礦山地質環(huán)境恢復治理項目涉及尾礦、殘礦回收的，沒有要求辦理采礦許可證，但存在治理人因未取得采礦權證而被自然資源行政機關展開非法采礦調查的案例。三是是否需要繳納采礦權出讓收益。如果尾礦、殘礦回收被定義為采礦行為，則治理人需要繳納相應的采礦權出讓收益，但在現(xiàn)實操作層面上存在自然資源主管部門通過掛牌方式確定治理主體，掛牌價格即為“尾礦、殘礦儲量乘以資源固定單價”的情況。
有關建議：
首先，制定明確、具體的實施細則。目前關于地質環(huán)境恢復礦山治理的法律規(guī)范主要為宏觀意義上的指導意見和原則性規(guī)定，缺乏明確具體、可供操作的實施細則，尤其是關于恢復治理過程中的采礦行為，文件均一筆帶過，既沒有對行為性質進行認定，又未規(guī)定該行為應參照適用采礦行為并辦理采礦許可證。其次，將頒證行為嵌入環(huán)境恢復治理項目中，簡化審批流程。將采礦許可證頒證行為嵌入礦山地質環(huán)境恢復治理項目中，統(tǒng)一進行審批。鑒于環(huán)境治理項目中的采礦行為有別于一般意義上的采礦權新設登記行為，因此建議自然資源主管部門簡化該頒證行為的流程，配合環(huán)境恢復治理項目同時進行審批，從而保障治理人合法開采資源的權利。
三、礦權抵押備案是礦權抵押權產生的登記確權行為，而非單純的行政管理及服務行為
現(xiàn)狀與問題：
礦權抵押面臨的主要問題：一是《礦產資源法》修法進程緩慢，沒有很好地適應并調整現(xiàn)在的礦產法律關系。二是《物權法》和《不動產登記暫行條例》均未將礦業(yè)權明確認定為不動產，故其作為不動產進行抵押登記的法律依據的位階稍顯不足。三是因自然資源行政主管機關設計抵押備案制度的初衷即為了行政監(jiān)管，而非希望成為設立抵押權的確權行為，故在邏輯上始終未做出完全的轉變。
有關建議：
首先，在《礦產資源法》層面明確礦業(yè)權抵押（備案）登記的法律效果即為礦業(yè)權抵押權的設立，而不再是行政機關提供的一種行政服務行為。其次，在《物權法》和《不動產登記暫行條例》層面將礦業(yè)權的不動產（或類不動產）屬性納入其中，明確礦業(yè)權抵押的性質。再次，司法機關和自然資源行政機關應加強溝通和交流，就如何落實礦業(yè)權抵押備案問題形成統(tǒng)一認識，共同推動礦業(yè)權抵押登記制度的建立。
四、構建依職權主動注銷礦業(yè)權證的法律體系
現(xiàn)狀與問題：
《行政許可法》第七十條明確，“有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導致行政許可事項無法實施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形。”
《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十條明確，“探礦權人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，勘查許可證自行廢止。”第二十四條規(guī)定，“有下列情形之一的，探礦權人應當在勘查許可證有效期內，向登記管理機關遞交勘查項目完成報告或者勘查項目終止報告，報送資金投入情況報表和有關證明文件，由登記管理機關核定其實際勘查投入后，辦理勘查許可證注銷登記手續(xù)：（一）勘查許可證有效期屆滿，不辦理延續(xù)登記或者不申請保留探礦權的；（二）申請采礦權的；（三）因故需要撤銷勘查項目的。自勘查許可證注銷之日起90日內，原探礦權人不得申請已經注銷的區(qū)塊范圍內的探礦權。”
《礦產資源開采登記管理辦法》第七條明確，“采礦權人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止。”第十六條規(guī)定，“采礦權人在采礦許可證有效期內或者有效期屆滿停辦、關閉礦山的，應當自決定停辦或者關閉礦山之日起30日內，向原發(fā)證機關申請辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)。”
《關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》指出，“采礦權在有效期內因生態(tài)保護、安全生產、公共利益、產業(yè)政策等被縣級及以上人民政府決定關閉并公告的，由同級國土資源主管部門函告原登記管理機關。采礦權人應當自決定關閉礦山之日起30日內，向原登記管理機關申請辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)。采礦權人不辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)的，由登記管理機關責令限期改正；逾期不改正的，由原登記管理機關吊銷采礦許可證，并根據《中華人民共和國行政許可法》第七十條規(guī)定辦理采礦許可證注銷手續(xù)。”
《關于政策性關閉礦山采礦許可證注銷有關工作的函》指出“收到地方人民政府（或部門）有關礦山關閉情況的通知后，頒發(fā)采礦許可證的自然資源主管部門可直接注銷采礦許可證并向社會公告。對于存在查封、抵押備案等情況的，應待查封解除、抵押解除后予以直接注銷采礦許可證并向社會公告。”
有關建議：
在《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》及《礦產資源開采登記管理辦法》中明確自然資源主管機關可以依職權主動注銷礦業(yè)權，但仍注意應以礦業(yè)權人申請注銷為常態(tài)，以行政機關依職權主動注銷為例外。如礦業(yè)權人未在規(guī)定時限內向行政機關申請注銷，行政機關經書面催告后仍未提出申請的，行政機關可依職權主動注銷其礦業(yè)權。
五、礦業(yè)權出讓收益到底應該怎么收？按“全部已探明可采儲量”還是按“出讓年限乘以生產規(guī)模”計算可采儲量？
現(xiàn)狀與問題：
我們在實踐操作中注意到，對于采礦權出讓收益的計算方式，各地自然資源主管部門的認知存在較大差異。歸納總結后發(fā)現(xiàn)：一是北方地區(qū)在收取采礦權出讓收益時大多按照“全部已探明可采儲量”作為儲量基礎進行收費；二是南方地區(qū)在收取采礦權出讓收益時則大多按照“出讓年限乘以生產規(guī)模”作為儲量基礎進行收費。
有關建議：
以“出讓年限乘以生產規(guī)模”的方式確定基礎儲量進而計算采礦權權出讓收益的方式更能體現(xiàn)公平性和經濟性，避免或有行政糾紛訴訟的發(fā)生。我國對于采礦許可證的期限是有規(guī)定的，即大型礦30年，中型礦20年，小型礦10年，但我國沒有任何法律法規(guī)規(guī)定采礦權人在礦證到期后享有優(yōu)先取得并延續(xù)的權利。即采礦權人目前可以在礦證最長有效期內進行延續(xù)，但最長有效期到期后能否優(yōu)先取得采礦權證亦是空白地帶。因此，如果采礦權人按照“全部已探明可采儲量”繳納了出讓收益，一旦最長有效期到期后無法延續(xù)，采礦權人或將遭受巨大的經濟損失，從而引發(fā)行政糾紛及行政賠償。
六、采礦權證到期后延續(xù)并擴大儲量（原儲量已開采完畢）時是否享有法定優(yōu)先擴儲權？
現(xiàn)狀與問題：
我們在實踐過程中注意到，一些地方自然資源主管部門在招拍掛出讓采礦權時，往往會對出讓的儲量加以限定，即會根據生產規(guī)模及年限確定僅出讓部分儲量。但隨著年限到期，儲量開采完畢，現(xiàn)采礦權人申請延期并擴大儲量，并愿意繳納相應的出讓收益。我國法律法規(guī)僅規(guī)定了探轉采時礦業(yè)權人享有優(yōu)先取得新設采礦權的權利，但對上述情形卻未規(guī)定采礦權人享有任何優(yōu)先權。
有關建議：
首先，在已經出讓資源量沒有利用完畢的情況下，在符合延續(xù)條件的情況下法定延續(xù)； 其次，對于有效期滿且出讓資源已經利用完畢的情形，應賦予原礦業(yè)權人同等條件下優(yōu)先購買權或者協(xié)議出讓給原礦業(yè)權人；再次，新資源重新出讓時應妥善考慮原有效采礦系統(tǒng)一并出讓。
七、礦業(yè)權與土地使用權的沖突協(xié)調問題
現(xiàn)狀與問題：
礦業(yè)權與土地使用權沖突的根本原因是法律關系的要素之間存在矛盾。一是權利主體的矛盾。礦業(yè)權和土地使用權分別由兩套法律體系來規(guī)范，實行兩套審批制度，兩者很有可能歸屬不同的權利人，取得礦業(yè)權的人不一定能夠取得土地使用權，反之亦然。二是權利客體的矛盾。礦業(yè)權的客體是賦存于其權利范圍內的礦產資源，土地使用權的客體則為其權利范圍內的土地資源，兩者在地理空間上存在一定范圍交叉。三是權利內容的矛盾。礦業(yè)權和土地使用權都屬于物權法的調整范疇，都具有對世性和排他性，權利主體都享有直接支配客體并排除他人干涉的權利。四是行使方式的矛盾。礦業(yè)權人在從事礦產資源勘探、開采等活動中很有可能會對地表土地產生破壞等不利影響；土地使用權人在從事地面建設等活動時也可能會給礦產資源帶來壓覆等方面的妨害。
礦業(yè)權與土地使用權沖突的直接原因是缺乏明確具體的沖突協(xié)調規(guī)范。目前，礦業(yè)用地法律規(guī)范缺位，沒有形成統(tǒng)一、明確和具體的礦業(yè)權與土地使用權的沖突協(xié)調機制。
礦業(yè)權與土地使用權沖突的現(xiàn)實原因是合法采礦、違法用地現(xiàn)象大量存在，大量的礦業(yè)企業(yè)為了降低成本采用“以租代征”等不符合我國土地管理法規(guī)定的用地方式。
有關建議：
建立凈采礦權出讓制度。2010年，原浙江省國土資源廳《關于進一步規(guī)范采礦權管理若干問題的通知》將“凈采礦權出讓”作為一項制度創(chuàng)新。2013年，原浙江省國土資源廳專門出臺的《關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》規(guī)定，“凈采礦權是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產等權益制約，且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權”。浙江省提出的凈采礦權出讓概念可以予以推廣和貫徹，即國家在出讓礦權時，應對于該礦權存在的礦地使用權、道路地役權、環(huán)境相鄰權、水使用權、地下空間利用權、廢棄物排放和棄置權等開采時必需的系列權利予以解決和保障。
八、礦權管理領域關于行政利害關系的界定問題
現(xiàn)狀與問題：
在實踐過程中經常遇到這種情況，如A和B簽訂《股權轉讓協(xié)議》，A通過受讓B的股權從而取得對某采礦權的控制權。后A發(fā)現(xiàn)該采礦權存在瑕疵，隨即以自身名義向自然資源主管部門提起行政復議要求撤銷該采礦權。關于這一問題，A的申請是否屬于同頒證行為有行政法上的利害關系？
對此，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十三條規(guī)定，債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。因此，債權行為應同行政行為區(qū)分開來，判斷是否具有行政法上的利害關系，最根本的是要分析行政機關在作出頒證行為時是否負有必須考量相關方利益的法定職責，如果沒有，則很難論證構成利害關系。
有關建議：
行政機關在收到行政復議申請時，應對利害關系問題進行嚴格審查，對于基于債權行為（合同之債）而提出的行政復議應特別注意，因為按照一般意義上的利害關系來說，確實容易認為存在極強的關系，但行政法意義上的利害關系認定具有其特殊性不能任意擴大。
九、礦業(yè)權延續(xù)應嚴格遵守法定原則，禁止或限制任意增設延續(xù)條件的行為
現(xiàn)狀與問題：
自然資源部發(fā)布的《探礦權延續(xù)登記（非油氣類）服務指南》明確，申請人條件必須具備以下條件：一是申請人為該勘查項目的探礦權人。二是申請人的資金能力與申請的勘查礦種、勘查面積和勘查工作階段相適應。符合如下條件的，準予批準：一是申請材料齊全、符合法定形式。二是申請時間在勘查許可證有效期屆滿30日前。三是勘查實施方案應當符合地質勘查規(guī)程、規(guī)范和標準，計劃勘查資金投入不得低于法定最低勘查投入要求。四是勘查項目提高勘查階段或者按規(guī)定縮減相應的勘查面積。五是法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件對行政許可條件作出調整的，根據新的規(guī)定執(zhí)行。
關于增設條件的限制性規(guī)定，《行政許可法》第十六條規(guī)定，“行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。”
《國土資源部關于辦理礦產資源行政復議案件有關意見的通知》（國土資發(fā)〔2009〕180號）規(guī)定，“地方規(guī)范性文件、政策與法律、法規(guī)不一致，增設行政許可或者行政許可條件的，行政復議案件審理應當以法律、法規(guī)為依據。”
有關建議：
建議在“一法三令”中明確規(guī)定探礦權和采礦權延續(xù)的法定條件。同時，建議明確除法律法規(guī)規(guī)定外，不得任意增設探礦權和采礦權延續(xù)的條件。
十、礦產資源配置行為的法律性質及由此引發(fā)的礦權實現(xiàn)難題
現(xiàn)狀與問題：
在實踐中，一些地方為了吸引投資，同意為投資達到一定數(shù)額、規(guī)模及重點發(fā)展項目的企業(yè)配置礦產資源。其中，尤以內蒙古的煤炭配置資源最為常見和典型。但由于該配置行為往往涉及一大片井田資源需配置給多家主體的問題，又由于資源配置行為不是簡單的資源轉讓，能夠最終承載配置資源的主體只有礦業(yè)權，而我國又不允許礦業(yè)權按份共有，在多種邊界條件的限制下，地方政府一般都是以各配置資源主體按照配置的資源量的比例設立公司，并享有相應的股權，最終將礦業(yè)權的收益落在了股權權利之上。但很多案例顯示，多家配置主體成立公司的變通做法在實際操作中并不順利。因為一旦成立公司，便涉及到生產經營問題、較強的人合關系等。但事實上各方并不具備優(yōu)先的人合基礎，在談判過程中各方均想保障自身權益，導致訴求不一，甚至導致了糾紛的產生。
有關建議：
可將礦產資源配置行為理解為行政機關賦予了配置主體未來可以辦理礦業(yè)權證的期待權，該期待權是可以依法轉讓的，但受讓主體也必須為政府制定的礦權承載主體，惟有如此才能確保該資源儲量能夠最終落在合法的礦業(yè)權上，但該轉讓行為需經過當?shù)卣块T或自然資源主管部門的同意。
責任編輯：張雪卉
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