從經(jīng)濟(jì)法視角看礦業(yè)參與宏觀調(diào)控
2008年01月23日 0:0 5651次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 重點新聞
經(jīng)濟(jì)法是保障國家對社會經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)生的各種社會關(guān)系的調(diào)節(jié)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展的法律規(guī)范。在宏觀調(diào)控方面，經(jīng)濟(jì)法運用財政法、金融法、稅收法、投資法以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等法律，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)、方針和原則等根本方面進(jìn)行綜合調(diào)控，使整個社會經(jīng)濟(jì)均衡高效地發(fā)展。礦業(yè)作為關(guān)系國計民生的重要經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，礦產(chǎn)資源參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控應(yīng)該是國土資源管理部門行使政府職能必須考慮的一個問題。國家的調(diào)節(jié)干預(yù)，必須采取科學(xué)的方式，政府如果過多地采用行政手段而非法律手段，行政權(quán)力就會失去制約，既不符合市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以法律調(diào)整為主的規(guī)律，同時也可能出現(xiàn)“政府失靈”，因此國家調(diào)節(jié)需要法律予以規(guī)制，同時也需要法律保障。經(jīng)濟(jì)法承擔(dān)著雙重任務(wù)：既防止和糾正“市場失靈”，又防止“政府失靈”。
礦業(yè)參與宏觀調(diào)控問題的經(jīng)濟(jì)法分析
礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)資源，關(guān)系社會的整體利益，必須建立科學(xué)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的宏觀調(diào)控法律規(guī)范。我國礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控法律規(guī)范或嚴(yán)重欠缺或滯后于資源可持續(xù)發(fā)展要求。經(jīng)濟(jì)法作為宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟(jì)法則相結(jié)合的法律體系，可以全面有效地對礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題進(jìn)行分析。
礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的規(guī)劃制度
礦產(chǎn)資源具有經(jīng)濟(jì)性和資源性。從經(jīng)濟(jì)角度看，它給開發(fā)主體帶來經(jīng)濟(jì)利益；從資源性看，它具有不可再生性，必須符合可持續(xù)發(fā)展原則；從整個國家資源安全層次考慮，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用需要法律制度進(jìn)行規(guī)范。
現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律中礦產(chǎn)開發(fā)利用規(guī)劃內(nèi)容嚴(yán)重缺乏，難以適應(yīng)當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源現(xiàn)實要求。具體表現(xiàn)為：一是國家借助國土資源部的行政規(guī)范性文件規(guī)定了國家礦產(chǎn)規(guī)劃區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定保護(hù)性開采的特定礦種制度，但作為部門規(guī)范性文件，顯然沒有礦產(chǎn)資源法規(guī)所具備的較高效力。二是地方政府在利益趨動下，往往忽視礦產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)的合理利用要求，無視地方礦產(chǎn)資源規(guī)劃。所以，提升礦產(chǎn)資源規(guī)劃法律地位，提高其法律效力等級，以統(tǒng)帥全國性礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地方性礦產(chǎn)資源規(guī)劃、行業(yè)性礦產(chǎn)資源規(guī)劃，形成一個以全國、省級、市級、縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃為主線，各類專項礦產(chǎn)資源規(guī)劃相酉己合的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，對保障礦產(chǎn)資源十分必要。
礦業(yè)權(quán)市場法律運行機制
根據(jù)我國現(xiàn)行法律，礦業(yè)權(quán)(采礦權(quán))只能依企業(yè)財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移，且需要經(jīng)過政府批準(zhǔn)，這就極大地限制了礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，妨礙了礦業(yè)權(quán)市場培育與完善，對礦業(yè)的規(guī)模發(fā)展帶來了制度上的障礙。隨著礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)市場上相繼出現(xiàn)了抵押、出租、承包、借用、共用等非法定方式，即出現(xiàn)了法律無明文規(guī)定而無法監(jiān)控的事實，進(jìn)一步加劇了礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的混亂與礦產(chǎn)資源利用的浪費。
因此，必須修訂有關(guān)法律，確認(rèn)多樣化礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)形式的法律地位，進(jìn)而從法律上監(jiān)控抵押權(quán)人、承租人、承包人的礦山開采行為。
礦產(chǎn)資源價格制度
首先，礦產(chǎn)資源作為不可再生資源，其價值應(yīng)包括：經(jīng)濟(jì)價值與外部補償價值。經(jīng)濟(jì)價值符合價值的一般特性，補償價值則是指資源生態(tài)和環(huán)境價值，是資源不可再生性的補償價值。在當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展理念下，我國礦產(chǎn)資源價值實現(xiàn)上的不完全與資源價值補償不充分有著直接關(guān)系。其次，我國沒有建立完善的資源價格法律體系，礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品作為關(guān)系國計民生的特殊產(chǎn)品價格在《價格法》和《礦產(chǎn)資源法》中沒有相應(yīng)的價格法律機制。再次，礦業(yè)市場中的采礦權(quán)價格明顯與采礦收益不成比例。政府對礦山投資的責(zé)任大都交給企業(yè)，而采礦權(quán)權(quán)利金偏低，使得投入者投入成本降低，一定程度是其對資源浪費的原因。
礦業(yè)稅收制度
礦業(yè)稅費征收，目的就是實現(xiàn)國家對礦業(yè)的宏觀調(diào)控，即通過礦業(yè)財政稅收政策實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用和礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。首先，我國沒有獨立的礦產(chǎn)品稅，而是將礦產(chǎn)品稅并人資源稅中。第二，礦業(yè)市場上缺乏相應(yīng)的稅收減免激勵機制。第三，我國礦山稅費負(fù)擔(dān)與國外相比較重。第四，在資源補償費和資源稅的征收中，也沒有反映礦產(chǎn)資源的綜合利用與回收水平、礦床的開采技術(shù)條件等。
礦山環(huán)境保護(hù)法律制度
面對礦產(chǎn)資源開發(fā)中嚴(yán)峻的環(huán)境問題和新的資源理念，及國家提出的科學(xué)發(fā)展觀、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，我國礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度仍顯嚴(yán)重的不足。主要表現(xiàn)為：缺乏有效的礦山污染防治與生態(tài)保護(hù)制度；污染防治與資源保護(hù)法律制度缺乏有機聯(lián)系，沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系；生態(tài)補償機制還很不健全。
礦產(chǎn)資源收益分配問題， 在礦產(chǎn)生命周期中，政府和企業(yè)是 l兩個最基本的利益主體。從政府的角度說，來自礦產(chǎn)的收益越高，政府可支配的收入越多。在收入和支出關(guān)聯(lián)的情況下，政府用于礦產(chǎn)方面的投資就越多，礦產(chǎn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力也就越強。從企業(yè)來說，來自礦產(chǎn)的收益越多，其自身的可持續(xù)發(fā)展能力就越強，保障國家礦產(chǎn)可持續(xù)供應(yīng)的能力也就越強。同時，在非壟斷的狀況下，也容易吸引更多的社會資金投資于相應(yīng)的礦產(chǎn)行業(yè)。所以，只有收益分配合理，才能實現(xiàn)均衡。然而，利益分配不均衡是我國礦產(chǎn)領(lǐng)域不可持續(xù)性的突出問題，同時也是很多問題的根源。
實現(xiàn)礦業(yè)宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)法思考
通過經(jīng)濟(jì)法律制度對礦業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，無疑為我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的振興和長期、穩(wěn)定發(fā)展提供資源和制度保障。正是因為市場機制的不成熟、礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略性地位及社會公共利益的特征，使經(jīng)濟(jì)法律體系對礦產(chǎn)資源立法提供了空間。
健全礦產(chǎn)資源規(guī)劃法律體系
實現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃法制化。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是調(diào)控礦產(chǎn)資源關(guān)系的基本依據(jù)，在法律性質(zhì)上，屬于計劃法調(diào)整的范疇。礦產(chǎn)資源規(guī)劃法應(yīng)具有礦業(yè)基本法的地位，即同其他礦產(chǎn)資源規(guī)范相比，它應(yīng)具有最高和統(tǒng)一遵循的效力。因此，礦產(chǎn)資源規(guī)劃法應(yīng)從國土資源部的規(guī)章和地方法規(guī)上升為礦業(yè)基本法層次。
強化“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”的法律效力，應(yīng)該是由全國性礦產(chǎn)資源規(guī)劃、行業(yè)性礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃和地區(qū)性礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃構(gòu)成的，形成以全國、省(區(qū)、市)、市(地)、縣（市）礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃為主線，各類專項規(guī)劃相配合的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃法時，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定各級規(guī)劃的層級效力關(guān)系，可將規(guī)劃實施辦法中的規(guī)劃效力歸入規(guī)劃基本法中，以提升規(guī)劃的法律效力。
明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的基本目標(biāo)，要包括保障國家的礦產(chǎn)資源安全、提出資源的可持續(xù)利用方式、發(fā)揮兩種資源與兩個市場的作用，促進(jìn)礦區(qū)與礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等主要內(nèi)容。
明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的基本目標(biāo)，要包括保障國家的礦產(chǎn)資源安全、提出資源的可持續(xù)利用方式、發(fā)揮兩種資源與兩個市場的作用，促進(jìn)礦區(qū)與礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等主要內(nèi)容。
完善礦業(yè)市場法律機制
礦業(yè)權(quán)市場能否健康發(fā)展，是礦產(chǎn)資源法制建設(shè)成敗的關(guān)鍵。首先，在法律手段培育礦業(yè)市場中，立法應(yīng)確認(rèn)多樣化礦權(quán)流轉(zhuǎn)的法律形式，即礦業(yè)權(quán)人有權(quán)根據(jù)經(jīng)營需要獨立地將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押或人股，這有利于礦山企業(yè)利用采礦權(quán)實現(xiàn)融資。其次，強化礦業(yè)市場的法律規(guī)制。如建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和市場退出制度，建立政府對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的價格干預(yù)制度，實行采礦權(quán)最低價格制度。第三，完善采礦權(quán)取得的法定形式和效力。第四，對曠產(chǎn)品交易市場實行政府監(jiān)管。
健全礦產(chǎn)資源價格體系
礦產(chǎn)資源價格要符合可持續(xù)發(fā)展觀。首先要完善采礦權(quán)價格形成機制，改革采礦權(quán)價格評估方式，實行采礦權(quán)最低價格制度。礦產(chǎn)資源價格改革應(yīng)從資源使用制度改革人手，實現(xiàn)資源的全面有償使用，從而開通資源市場和資源價格之間的聯(lián)系渠道，改變資源市場漠視價格變化、價格機制難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的不合理狀況。即，礦產(chǎn)資源價格應(yīng)當(dāng)包括全部取得成本、發(fā)現(xiàn)成本和生產(chǎn)成本、環(huán)境成本，全成本定價將計算所有的資源耗竭稀缺性成本和環(huán)境惡化的全部損失，將成本轉(zhuǎn)給資源消耗和污染物的生產(chǎn)者和消費者。其次，要在《價格法》、《礦產(chǎn)資源法》中明確礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品價格機制。
完善礦業(yè)稅費制度
借鑒國外礦業(yè)稅收情況，我國礦業(yè)稅收可進(jìn)行以下改革：首先應(yīng)根據(jù)不同礦產(chǎn)資源儲備情況，征收采掘稅和消費稅。其次應(yīng)規(guī)定全部礦產(chǎn)品統(tǒng)一適用的各種稅賦制度，使開采和生產(chǎn)的自用與銷售的、未銷售的礦產(chǎn)品都納入稅收體系。在礦業(yè)稅的計征上應(yīng)實行從量與從價的并行方式，并對提高礦產(chǎn)資源利用行為實行減免稅激勵，即建立激勵納稅人集約利用礦產(chǎn)資源的機制。最后，改變礦業(yè)增值稅實際稅賦水平偏高的問題。
完善礦業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度
完善我國礦業(yè)環(huán)境生態(tài)保護(hù)法律制度應(yīng)考慮如下方面：一是在授予礦業(yè)權(quán)時實行環(huán)境條件優(yōu)先原則。二是注重資源法與環(huán)境保護(hù)法的融合與銜接，注重各部門法的協(xié)調(diào)。三是加大環(huán)保投入，重視閉礦后的環(huán)保四是礦山環(huán)境保護(hù)法律內(nèi)容上，還要加強礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、礦山環(huán)境影響評價制度、環(huán)境監(jiān)測及預(yù)測預(yù)報制度、礦山環(huán)境監(jiān)督檢查制度等建設(shè)。
理順礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配關(guān)系
在堅持礦產(chǎn)資源國家所有，統(tǒng)籌兼顧中央與地方、礦業(yè)權(quán)人與當(dāng)?shù)厝罕娎娴幕A(chǔ)上，要按照“開采反哺勘查，開發(fā)補償保護(hù)，成本體現(xiàn)安全，價格反映稀缺，市場公開公平，企業(yè)進(jìn)退有序”的思路，進(jìn)一步完善不同礦業(yè)投資主體的分配方式，并針對不同投資主體及礦產(chǎn)資源制定相應(yīng)的稅費標(biāo)準(zhǔn)。同時，分配原則一定要遵循“取之于礦、用之于礦”的原則，將收益主要用于加強礦產(chǎn)勘查、支持地方的各項社會事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)資源開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
(作者單位：中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心）
原載《中國國土資源報》
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