國家信息中心報告:明年財政政策將重結(jié)構(gòu)優(yōu)化
2007年12月14日 0:0 5655次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 重點新聞
國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部宏觀政策動向課題組向本報獨家提供的報告認為，2008年，我國財政政策在配合貨幣政策調(diào)節(jié)總量的同時，將側(cè)重于結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更多地注重解決“雪中送炭”的問題。報告建議，國家應(yīng)進一步完善資源環(huán)境稅和個人所得稅體系。
報告稱，從目前經(jīng)濟發(fā)展情況來看，經(jīng)濟調(diào)整總體策略應(yīng)是組合調(diào)整，而非單純依靠貨幣政策抑或是財政政策，宏觀調(diào)控部門多措并舉才是最優(yōu)選擇。而在結(jié)構(gòu)化調(diào)整時代，財政政策可以發(fā)揮更大作用，將成為未來可能促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要推動力。
財政政策：穩(wěn)健背景下蘊涵的結(jié)構(gòu)性變化
2008年我國財政政策分析與建議
國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部宏觀政策動向課題組
08年財政政策的
結(jié)構(gòu)性特征將更為明顯
2008年，我國宏觀調(diào)控的重要任務(wù)是促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，防止經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)向過熱，防止物價由結(jié)構(gòu)性增長轉(zhuǎn)變?yōu)槊黠@的通貨膨脹。同時，著力優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。相應(yīng)地，財政政策就會“有保有壓”，以促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
加大保障措施，減輕居民的后顧之憂，促進消費結(jié)構(gòu)升級。2007年以來，我國消費品零售總額持續(xù)快速增長，消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻有所提高。2008年，根據(jù)十七大精神，國家將進一步加大對民生事業(yè)的財政投入力度，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果。因此，減輕居民消費后顧之憂的保障措施將加大，如積極支持“三農(nóng)”、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等各項事業(yè)發(fā)展，改善民生。通過加大改革，扭轉(zhuǎn)居民未來可能加大支出的預(yù)期，促使居民消費長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，逐步扭轉(zhuǎn)投資、消費長期以來存在的不協(xié)調(diào)關(guān)系。
對就業(yè)特別是創(chuàng)業(yè)型就業(yè)給予更大的支持力度。近年來，財政部與有關(guān)部門研究制定了一系列配套文件，主要涉及加強就業(yè)再就業(yè)資金管理、稅費減免、小額擔保貸款、適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點等，建立了較為全面、系統(tǒng)的再就業(yè)政策體系。據(jù)統(tǒng)計，2003?2006年，通過實施積極的就業(yè)政策，近2000萬國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)，基本解決了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題。根據(jù)我國“十一五”規(guī)劃，我國將以“逐步實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分”作為勞動保障事業(yè)發(fā)展的主要目標之一，把擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，繼續(xù)實施積極的就業(yè)政策。“十七大”報告中更是提出，國家鼓勵以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的模式，這表明，就業(yè)特別是創(chuàng)業(yè)型就業(yè)將獲得更大的支持力度。
繼續(xù)加大對節(jié)能減排的財政支持力度。隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展方式與資源、環(huán)境約束的矛盾愈加尖銳。這已引起我國政府的高度重視，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已成為宏觀調(diào)控的一項緊迫任務(wù)，而節(jié)能減排也逐漸成為宏觀調(diào)控的重點之一。2006年，我國并沒有完成單位GDP能耗削減4%的目標。2007年，國家加大了節(jié)能減排力度，前三季度GDP能耗較上年同期下降3%，但與4%還有一定的距離，特別是上半年單位GDP電耗較上年同期上升3.64%。預(yù)示著2008年節(jié)能減排壓力仍然很大，為確保“十一五”節(jié)能減排任務(wù)的順利完成，2008年加大對“節(jié)能減排”的財政支持力度、逐步完善有利于節(jié)能減排的政策機制就成為必然。
鼓勵相關(guān)產(chǎn)品進口，促進外貿(mào)穩(wěn)定發(fā)展。目前從數(shù)據(jù)看，我國外貿(mào)順差較大，而且還有繼續(xù)增長的趨勢。為此，2007年我國出臺了鼓勵進口的政策和措施，進一步簡化企業(yè)的進口程序，并實施《自動進口許可管理目錄》，取消了338個稅目的自動進口許可證管理等一系列鼓勵進口的措施。同時，充分運用調(diào)整關(guān)稅稅率手段，加大限制高耗能、高污染、資源性“兩高一資”商品出口的力度，意在緩解貿(mào)易順差，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。受世界經(jīng)濟分工格局影響，外貿(mào)在我國經(jīng)濟發(fā)展中占有很大比重，這種情況短期內(nèi)很難改變。預(yù)計2008年將進一步采取必要的財政政策措施，支持進口、促進進出口平衡、減少貿(mào)易摩擦。
完善落實支農(nóng)惠農(nóng)政策。近年來，國家財政在不斷加大支農(nóng)力度的同時，對種糧農(nóng)民實行糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補等措施，同時取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅，全面減輕農(nóng)民負擔，努力促進農(nóng)民增收。2007年，國家全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，惠及農(nóng)村1.5億中小學(xué)生家庭。2008年將繼續(xù)執(zhí)行并完善相關(guān)政策。
同時，財政部日前發(fā)布了《2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目申報指南》和《2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資參股經(jīng)營項目申報指南》，明確了2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的扶持對象，即重點扶持國家級和省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，適當扶持正在成長上升、確能帶動農(nóng)民致富、較小規(guī)模的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織。2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金將進一步扶持具有明顯競爭優(yōu)勢和輻射帶動作用的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進農(nóng)民增收。
采取措施，抑制物價持續(xù)上漲。2007年以來，受豬肉等副食品價格出現(xiàn)較大幅度上漲推動，CPI創(chuàng)十年新高。目前，我國經(jīng)濟總量需求偏熱，已接近通貨膨脹的邊緣，2008年物價指數(shù)還有繼續(xù)上升并引發(fā)通貨膨脹的可能。通貨膨脹可能是2008年及今后幾年需要認真對待的風險。國務(wù)院先后出臺了四個文件，概括起來有10個方面的措施解決這個問題，2008年將繼續(xù)狠抓落實，財政政策也將在其中扮演重要角色。
減少國家建設(shè)型支出，緩解投資的快速增長勢頭。2007年以來，我國固定資產(chǎn)投資增速呈現(xiàn)反彈的態(tài)勢，月度累計投資增速呈現(xiàn)逐月加快態(tài)勢，新開工項目及其計劃投資額增加迅速，使2008年控制投資增速面臨較大壓力。從公共財政本質(zhì)和對投資進行調(diào)控兩方面看，2008年，國家將減少一般領(lǐng)域的建設(shè)型支出。
從以上分析看，我們認為2008年財政政策將在結(jié)構(gòu)方向出現(xiàn)更大的變化，以促進2008年中國經(jīng)濟的持續(xù)、平穩(wěn)、高效、較快發(fā)展。
剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議明確表示，2008年我國將繼續(xù)實施穩(wěn)健的財政政策，在配合貨幣政策調(diào)節(jié)總量的同時，將區(qū)別對待，有保有壓，側(cè)重于結(jié)構(gòu)優(yōu)化，財政資金將更多地注重解決雪中送炭的問題，一些社會目標所追求的、經(jīng)濟運行中看起來直接效益并不明顯，但是有綜合效益、社會效益的項目和領(lǐng)域，財政預(yù)算將更多地發(fā)揮作用，包括努力促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，合理開發(fā)資源，保護環(huán)境，更多地注重民生和深化改革等等，將作為財政政策的重點，財政政策在穩(wěn)健背景下蘊涵的結(jié)構(gòu)性變化將更加突出。
結(jié)構(gòu)失衡是經(jīng)濟運行中更為突出的問題
2007年以來，CPI逐步走高、經(jīng)濟增速偏快，過去幾年存在的三過問題依然存在，經(jīng)濟總量方面的矛盾浮出水面。為了避免經(jīng)濟增長由過快走向過熱，中央政府出臺了一系列的政策措施，特別是貨幣政策頻繁動用，包括利率、準備金率等工具多次登上舞臺，貨幣政策成為人們眼中最熱的詞匯。但從目前的經(jīng)濟運行現(xiàn)狀看，政策效果并沒有大家預(yù)期的那樣好，原因有很多，不過我們認為其中很重要的一條就是在經(jīng)濟增長的同時，結(jié)構(gòu)失衡沒有完全得到矯正。比如由于改革不到位的問題使得城鄉(xiāng)差距擴大、收入分配差距拉大，間接導(dǎo)致投資率不斷攀高、消費率不斷下降、貿(mào)易順差和外匯積累持續(xù)走高，流動性過剩趨勢不斷加劇，且過剩的流動性伴生出資產(chǎn)泡沫化問題。顯然，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，要采取更大調(diào)控力度進行總量調(diào)控面對目前經(jīng)濟有一定難度，目前很多經(jīng)濟問題對總量調(diào)整越來越不敏感，已成為經(jīng)濟趨熱難以達到平衡的重要原因?？梢哉f，目前我國經(jīng)濟發(fā)展中的問題，結(jié)構(gòu)比總量更棘手。這樣，要改善調(diào)控效果就必須注重總量調(diào)控的同時，更需要注意結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。
2007年以來，結(jié)構(gòu)調(diào)整有新的進展。國家發(fā)改委資料顯示，目前我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)快速發(fā)展，大型燃汽輪機、直流輸電設(shè)備等實現(xiàn)國產(chǎn)化，發(fā)電設(shè)備、冶金成套設(shè)備、數(shù)控機床等重大技術(shù)裝備國產(chǎn)化穩(wěn)步提高。在高附加值產(chǎn)品比重提高的同時，水泥、鋼鐵、煤炭等行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能進程加快。2007年前三季度，全國單位GDP能耗不但延續(xù)了2006年的下降勢頭，而且兩項主要污染物即二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放總量也首次雙雙下降。在政策支持下，服務(wù)業(yè)發(fā)展總體良好，前三季度增加值增速同比加快1.5個百分點，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也出現(xiàn)加速發(fā)展勢頭。
但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級壓力猶存，深層次矛盾亟待破解。比如，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，“靠天吃飯”的局面沒有根本改變；工業(yè)大而不強，缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)和世界知名品牌，消耗高、污染多的行業(yè)和企業(yè)所占比重過高；服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量遠不能滿足需求。
目前，我國依然處在經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡可以說是一個較為普遍的現(xiàn)象。消除經(jīng)濟運行中的不健康因素，為確保實現(xiàn)又快又好的經(jīng)濟目標，結(jié)構(gòu)調(diào)整正在受到更為廣泛的關(guān)注。
財政政策有助于結(jié)構(gòu)性問題的解決
財政政策是影響和制約社會總產(chǎn)品和國民收入分配的重要環(huán)節(jié)，它的主要責任是直接參與國民收入的分配并對集中起來的國民收入在全社會范圍內(nèi)進行再分配，調(diào)節(jié)各經(jīng)濟主體間的利益差別，保持適當合理的分配差距，以防止過度的收入懸殊，并從收入和支出兩部分影響社會總需求的形成。財政政策可以由政府通過直接控制和調(diào)節(jié)來實現(xiàn)，如要控制總需求，可通過提高稅率，增加財政收入，壓縮財政支出，特別是基本建設(shè)支出等措施，可立見成效；而要刺激需求，則可通過減稅，擴大國債發(fā)行規(guī)模，增加固定資產(chǎn)投資等手段較快實現(xiàn)政策目標。與貨幣政策不同，財政政策直接作用于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，間接作用于供需總量平衡。它對總供給的調(diào)節(jié)，首先表現(xiàn)為對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，財政政策對總需求的調(diào)節(jié)主要通過擴大或縮小支出規(guī)模，達到增加或抑制社會總需求的目的，但這種調(diào)節(jié)從根本上說也是以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為前提的。
從目前我國經(jīng)濟運行的情況看，一方面總量供求矛盾突出，另一方面，部分薄弱部門投資缺位狀況依然十分嚴重，農(nóng)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障和社會福利等相對薄弱的部門的發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。也就是說，在總量矛盾的大背景下，結(jié)構(gòu)性問題更為突出，而財政政策正是解決結(jié)構(gòu)性問題的有效手段，從這個角度講，讓財政政策扮演更重要的角色是符合我國當前現(xiàn)實的，而且，近年來我國財政收入的大幅增長也為財政政策實施創(chuàng)造了條件。
另一方面，針對近年來突出的宏觀經(jīng)濟矛盾??投資過熱和順差過大，財政政策也可發(fā)揮更大的作用。不可否認，投資過熱和順差過大是中國實體經(jīng)濟回報率較高所致。而細究高回報率，來自銀行的資金成本較低只是眾多原因之一。更多的因素在于在中國投資的企業(yè)，他們的土地成本、環(huán)保成本、勞動力成本、資源成本都比較低。這種情況下，單靠提高利率等貨幣政策調(diào)整，顯然是解決不了問題的。要從根本上抑制投資過快和國際收支順差過快增長勢頭，必須在進一步加強銀行體系流動性管理的同時，著眼于稅收等財政政策和提高市場準入門檻，加強執(zhí)法力度等行政法律手段，以此來提高投資成本，進而促進整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從目前經(jīng)濟發(fā)展情況來看，經(jīng)濟調(diào)整總體策略應(yīng)是組合調(diào)整，而非單純依靠貨幣政策抑或是財政政策，宏觀調(diào)控部門多策并舉才是最優(yōu)選擇。而在目前結(jié)構(gòu)化調(diào)整時代，財政政策可以發(fā)揮更大作用，將成為未來可能促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要推動力。
2007年以來，在貨幣政策頻繁推出的同時，為減少貿(mào)易順差，緩解流動性過剩的壓力，我國多次調(diào)整進出口稅收政策。如4月15日，取消或降低了部分鋼材產(chǎn)品的出口退稅率；6月1日，對142項“兩高一資”產(chǎn)品調(diào)高或開征出口關(guān)稅；7月1日，再次調(diào)整2831項商品的出口退稅政策。針對逐漸升溫、投機氣氛濃厚的證券市場，財政部5月30日將證券交易印花稅稅率由1%。調(diào)整為3%。，并將利息稅自8月15日起由20%調(diào)減為5%，影響了證券市場資金的流向。為了緩解流動性偏多、提高外匯經(jīng)營收益，確保宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行，6月29日，全國人大常委會批準了由財政部發(fā)行15500億元特別國債購買外匯的議案。為了達到節(jié)約資源、提高資源利用效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，2006年，財政部、國家稅務(wù)總局取消了對有色金屬礦產(chǎn)資源稅減征30%的優(yōu)惠政策，恢復(fù)全額征收，并且調(diào)整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規(guī)定稅額標準的60%征收，調(diào)高了巖金礦資源稅稅額標準，統(tǒng)一了全國釩礦石資源稅的適用稅額標準。2007年，財政部、國家稅務(wù)總局又調(diào)高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅收政策進行了調(diào)整。這些財政政策的實施，對我國結(jié)構(gòu)性問題的解決起到了積極的作用。
和諧社會目標下的公共財政框架已然明確
上世紀90年代，我國已經(jīng)提出建立公共財政框架的構(gòu)想，應(yīng)該說，公共財政作為我國財政改革的基本方向早已明確。而構(gòu)建和諧社會目標的提出，更是為公共財政框架描繪出了藍圖與路徑，為當前公共財政作用如何進一步發(fā)揮指明了方向和著力點。
與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期生產(chǎn)建設(shè)財政相比，市場經(jīng)濟條件下的公共財政著眼于滿足社會公共需要，重點用于解決由于“市場失靈”而出現(xiàn)的資源配置失效、收入分配不公、經(jīng)濟波動等問題，發(fā)揮政府這只“看得見的手”的宏觀調(diào)控作用。無疑，公共財政作為社會公共資源配置的主體、政府實現(xiàn)職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)以及實施宏觀調(diào)控的主要手段，在構(gòu)建和諧社會中將發(fā)揮不可替代的基礎(chǔ)性作用。
近年來，隨著我國財政體制改革進程的不斷推進，公共財政框架的構(gòu)建已取得初步成效。迄今，不論是正在實施的部門預(yù)算改革，還是通過試點得以推廣的國庫集中收付制度和政府采購制度，以及各地根據(jù)自身特點進行的財政管理模式創(chuàng)新，都為中國公共財政框架構(gòu)筑了基礎(chǔ)性的制度平臺。與之相對應(yīng)，財政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了比較大的變化，開始由吃飯型財政、建設(shè)型財政向公共型財政轉(zhuǎn)型。
公共財政的一個非常明確的導(dǎo)向就是雪中送炭，即更多關(guān)注提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會公共需要。這里社會方方面面非常關(guān)注的有：教育問題、醫(yī)療問題、社會保障問題、農(nóng)村問題等。
財政部數(shù)據(jù)顯示，近年來財政部門確實在這些方面增大了投入。2003至2006年，大幅度增加了對“三農(nóng)”的資金投入，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。僅中央財政用于“三農(nóng)”的資金投入分別為2144億元、2626億元、2975億元和3397億元，累計達到11142億元，年均增長15.6%。2003至2006年，全國財政社會保障支出累計達到13833億元，年均增長18%；教育支出累計達到16224億元，年均增長16.4%；醫(yī)療衛(wèi)生支出累計達到3990億元，年均增長20.1%；文體廣播事業(yè)費支出累計達到2622億元，年均增長18.3%。
2007年以來，財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，“三農(nóng)”、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等重點支出均得到較好保障。前十個月財政支出總體增長較平穩(wěn),各項重點支出有比較好的保障，結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。其中教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療、社會保障等民生事業(yè)支出投入大量增加。教育投入支出4947.55億元，同比增長32.3%；社會保障和就業(yè)支出3563.97億元，同比增長34.5%；科學(xué)技術(shù)投入1009.7億元，同比增長30.5%；醫(yī)療衛(wèi)生投入1243.08億元，同比增長41.3%。
這些增長數(shù)字反映了我國財政支出重點向以改善民生為重點的社會領(lǐng)域傾斜，向社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難群眾傾斜，著力解決事關(guān)人民群眾切身利益的突出矛盾和問題，著力促進基本公共服務(wù)均等化，這也將是把握未來財政政策總體方向的一個基本點。
政策建議
黨的十七大報告對發(fā)展的“第一要義”、“核心”、“基本要求”、“根本方法”作了更為集中和明確的闡述，使中國特色社會主義的發(fā)展主題得以延伸，發(fā)展內(nèi)容得到豐富，發(fā)展層次和水平得到提升，發(fā)展的落腳點和發(fā)展成果的主體歸屬得到具體體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀的“新”發(fā)展，標志著中國特色社會主義事業(yè)從“建設(shè)”進入“發(fā)展”的新的歷史時期。在這樣的背景下，財政政策也應(yīng)有相應(yīng)的變化：
全面推進財稅體制改革。財稅體制改革的直接目標是建立有效率的現(xiàn)代公共財政制度，促進社會資源的有效配置?，F(xiàn)代公共財政制度中，財政收入(包括稅收收入和非稅收入)應(yīng)該取之有度，取之有法，財政資金的運用，應(yīng)該盡可能地提高效率。在社會主義市場經(jīng)濟下，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，不能因為政府配置資源而受到影響。政府對資源的配置，其目的是彌補市場失靈。財稅體制改革應(yīng)該能夠更好地促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，應(yīng)該是有助于自主創(chuàng)新、有助于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、有助于和諧社會形成、有助于科學(xué)發(fā)展觀得到貫徹的體制。
胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，對深化財稅改革提出了“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。以財力與事權(quán)相匹配的相關(guān)制度建設(shè)的要點，主要包括合理的財權(quán)(稅基)配置和科學(xué)、有力的轉(zhuǎn)移支付制度以及適當探索地方政府公債制度。比如，稅種哪些應(yīng)歸中央，哪些應(yīng)給省，哪些應(yīng)放在市、縣，哪些在一定歷史時期內(nèi)應(yīng)處理為共享稅和如何處理，以及地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費權(quán)等；轉(zhuǎn)移支付制度如何改進；如何結(jié)合《預(yù)算法》的修改，適當發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債等。這些方面，2008年應(yīng)加快改革進程。另外，要繼續(xù)深化部門預(yù)算、政府收支分類、國庫集中支付、政府采購制度改革，組織實施中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算等工作。
繼續(xù)改變財政支出結(jié)構(gòu)。調(diào)節(jié)社會收入分配，促進社會和諧，為中國經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會和政治環(huán)境，這本應(yīng)該是財政的首要任務(wù)和職責，但當前財政的支出結(jié)構(gòu)卻與此大相徑庭。當前中國經(jīng)濟的基本特點是，經(jīng)濟增長速度很快，但社會收入差距加大，通貨膨脹抬頭，這些問題的存在和加重，不利于民生和社會和諧。與此同時，財政收入超常規(guī)大幅度增長，在整個經(jīng)濟中所占比重迅速增加。經(jīng)濟形勢和財政收入的這些特點，加強了很多普通群眾的一個感覺：經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，使富人和政府的錢包越來越鼓，自己卻沒有相應(yīng)受益。這種感覺導(dǎo)致一些人對社會的冷漠甚至不滿。要解決這個問題，就應(yīng)該繼續(xù)對中國財政的支出結(jié)構(gòu)進行改變，財政支出以關(guān)心低收入群體的基本生活需要、以調(diào)節(jié)社會收入分配為中心，以社會轉(zhuǎn)移支付和福利支出為主。
從國際對比看，西方國家轉(zhuǎn)移性支出在財政支出中所占的地位越來越重要。政府財政建立了大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付制度,為政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟提供了強有力的財力保證。轉(zhuǎn)移支付制度有利于政府介入社會公平問題。大多數(shù)西方國家自20世紀40年代就運用了成本效益分析方法來安排財政支出,并且普遍重視教育事業(yè)的發(fā)展,政府教育支出十分普遍,教育支出、社會保障支出以及對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等公共領(lǐng)域的投資占整個財政支出的比重明顯高于我國。我國在這些方面有進一步完善的必要性和空間。
繼續(xù)完善稅制。根據(jù)國際經(jīng)驗，在經(jīng)濟全球化規(guī)律的支配下,世界稅收一體化進程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化,按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。首先，西方國家通常采用消費型和收入型增值稅。20世紀80年代以來,以美國為首的西方國家進行了效率優(yōu)先、兼顧公平的大規(guī)模稅制改革,采用較為中性的增值稅制,圍繞課稅水平、課稅結(jié)構(gòu)等方面的改革,采取了“寬稅基、低稅率、緊優(yōu)惠、嚴征管”等措施,其增值稅的征收范圍幾乎涉及到一切商品和勞務(wù)。其次，完善所得稅,提高所得稅在稅收收入中所占比重。所得稅具有直接調(diào)節(jié)納稅人收入的特點,在西方國家的稅制結(jié)構(gòu)中占主體地位。大多數(shù)西方國家的企業(yè)所得稅制都是統(tǒng)一的,個人所得稅制均允許在總收入中扣除成本費用、生計費、個人免稅等項目。第三，開征社會保障稅。建立社會保障制度是市場經(jīng)濟健康運行的重要保證。社會保障稅是根據(jù)受益原則征稅的,是由獲得某種特定收入的納稅人繳納的用于社會保障支出的稅種。在全世界170多個國家中,至少有132個國家實行社會保障稅制度,其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內(nèi)的社會保障稅。西方國家的社會保障稅是中央稅收的主要稅源,例如,德國為40%左右,超過了個人所得稅,成為第一大稅種。而我國在這些方面仍有比較大的差距，現(xiàn)行的稅制有待進一步完善。
加快建立和完善鼓勵自主創(chuàng)新的財稅政策。提高自主創(chuàng)新能力是黨和國家所確立的“十一五”時期引導(dǎo)我國經(jīng)濟發(fā)展的基本指導(dǎo)方針，這是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、增強我國綜合國力和競爭力的迫切需要，也是在激烈的國際競爭中從根本上保障國家經(jīng)濟安全的迫切需要。世界各國均非常重視運用財稅政策來提高本國的自主創(chuàng)新能力，特別是那些世界公認的創(chuàng)新型國家更是如此。我國自20世紀90年代初就開始初步建立提高自主創(chuàng)新能力的財稅政策，但總體來講，比較零散，沒有形成體系，政策手段比較單一，真正發(fā)揮實效的并不多。目前，迫切需要盡快建立和完善提高自主創(chuàng)新能力的財稅政策。
完善資源環(huán)境方面的財稅政策。一是建立公平合理的生態(tài)補償機制。進一步完善排污收費制度，擴大排污收費征收范圍，將各種污染源納入收費范圍內(nèi)，并進一步提高排污收費標準。按照“污染者付費原則”，充分考慮資源的稀缺性和環(huán)境成本，逐步提高排污收費水平，將環(huán)境要素成本量化納入企業(yè)生產(chǎn)成本，按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則，建立健全生態(tài)補償機制。二是支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。立足于資源“開源”“節(jié)流”和“保護”的各個環(huán)節(jié)，研究約束與激勵并重的財稅政策，從增加環(huán)保資金投入、完善稅收政策、推進污水處理產(chǎn)業(yè)化、促進資源有償使用等四個方面大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會發(fā)展。三是積極研究開征環(huán)境保護稅?？煽紤]將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費改為征收環(huán)境保護稅，發(fā)揮稅收對環(huán)保工作的促進作用。
完善個人所得稅。從2006年1月1日起施行的新修訂的個人所得稅法，把個稅起征點由之前的800元提高至1600元。根據(jù)財政部的測算，扣除標準提高后，工薪階層納稅人將從占總?cè)藬?shù)的60%減少到26%。但是，這個測算所依據(jù)的是當時的靜態(tài)數(shù)據(jù)，并沒有考慮到其增長性及通貨膨脹等因素。最近兩年，居民收入有了大幅增長，勞動力價格得到普遍提高，工薪階層的納稅人數(shù)已經(jīng)遠遠超出了26%的比例，再次成為個稅繳納的主體。這樣，其調(diào)節(jié)貧富差距的本質(zhì)作用在弱化。同時，由于物價原因，目前的1600元與當時的1600元的購買力也有了差距，即目前的免征額的購買水平在下降。這樣，一成不變的1600元的個稅起征點其不合理性就顯現(xiàn)出來了。因此，我們建議應(yīng)完善、改革個稅制度，將個稅起征點與收入變化以及通貨膨脹等因素掛鉤，實行不同年度浮動的個稅起征點制度。這樣既有利于拉動內(nèi)需，也有利于減輕中低收入者的負擔，實現(xiàn)藏富于民，也符合黨的十七大報告提出的“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重”的精神。 (中國證券報)
報告稱，從目前經(jīng)濟發(fā)展情況來看，經(jīng)濟調(diào)整總體策略應(yīng)是組合調(diào)整，而非單純依靠貨幣政策抑或是財政政策，宏觀調(diào)控部門多措并舉才是最優(yōu)選擇。而在結(jié)構(gòu)化調(diào)整時代，財政政策可以發(fā)揮更大作用，將成為未來可能促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要推動力。
財政政策：穩(wěn)健背景下蘊涵的結(jié)構(gòu)性變化
2008年我國財政政策分析與建議
國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部宏觀政策動向課題組
08年財政政策的
結(jié)構(gòu)性特征將更為明顯
2008年，我國宏觀調(diào)控的重要任務(wù)是促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，防止經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)向過熱，防止物價由結(jié)構(gòu)性增長轉(zhuǎn)變?yōu)槊黠@的通貨膨脹。同時，著力優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和提高經(jīng)濟增長質(zhì)量。相應(yīng)地，財政政策就會“有保有壓”，以促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
加大保障措施，減輕居民的后顧之憂，促進消費結(jié)構(gòu)升級。2007年以來，我國消費品零售總額持續(xù)快速增長，消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻有所提高。2008年，根據(jù)十七大精神，國家將進一步加大對民生事業(yè)的財政投入力度，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果。因此，減輕居民消費后顧之憂的保障措施將加大，如積極支持“三農(nóng)”、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等各項事業(yè)發(fā)展，改善民生。通過加大改革，扭轉(zhuǎn)居民未來可能加大支出的預(yù)期，促使居民消費長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，逐步扭轉(zhuǎn)投資、消費長期以來存在的不協(xié)調(diào)關(guān)系。
對就業(yè)特別是創(chuàng)業(yè)型就業(yè)給予更大的支持力度。近年來，財政部與有關(guān)部門研究制定了一系列配套文件，主要涉及加強就業(yè)再就業(yè)資金管理、稅費減免、小額擔保貸款、適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點等，建立了較為全面、系統(tǒng)的再就業(yè)政策體系。據(jù)統(tǒng)計，2003?2006年，通過實施積極的就業(yè)政策，近2000萬國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)，基本解決了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題。根據(jù)我國“十一五”規(guī)劃，我國將以“逐步實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分”作為勞動保障事業(yè)發(fā)展的主要目標之一，把擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，繼續(xù)實施積極的就業(yè)政策。“十七大”報告中更是提出，國家鼓勵以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的模式，這表明，就業(yè)特別是創(chuàng)業(yè)型就業(yè)將獲得更大的支持力度。
繼續(xù)加大對節(jié)能減排的財政支持力度。隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展方式與資源、環(huán)境約束的矛盾愈加尖銳。這已引起我國政府的高度重視，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已成為宏觀調(diào)控的一項緊迫任務(wù)，而節(jié)能減排也逐漸成為宏觀調(diào)控的重點之一。2006年，我國并沒有完成單位GDP能耗削減4%的目標。2007年，國家加大了節(jié)能減排力度，前三季度GDP能耗較上年同期下降3%，但與4%還有一定的距離，特別是上半年單位GDP電耗較上年同期上升3.64%。預(yù)示著2008年節(jié)能減排壓力仍然很大，為確保“十一五”節(jié)能減排任務(wù)的順利完成，2008年加大對“節(jié)能減排”的財政支持力度、逐步完善有利于節(jié)能減排的政策機制就成為必然。
鼓勵相關(guān)產(chǎn)品進口，促進外貿(mào)穩(wěn)定發(fā)展。目前從數(shù)據(jù)看，我國外貿(mào)順差較大，而且還有繼續(xù)增長的趨勢。為此，2007年我國出臺了鼓勵進口的政策和措施，進一步簡化企業(yè)的進口程序，并實施《自動進口許可管理目錄》，取消了338個稅目的自動進口許可證管理等一系列鼓勵進口的措施。同時，充分運用調(diào)整關(guān)稅稅率手段，加大限制高耗能、高污染、資源性“兩高一資”商品出口的力度，意在緩解貿(mào)易順差，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。受世界經(jīng)濟分工格局影響，外貿(mào)在我國經(jīng)濟發(fā)展中占有很大比重，這種情況短期內(nèi)很難改變。預(yù)計2008年將進一步采取必要的財政政策措施，支持進口、促進進出口平衡、減少貿(mào)易摩擦。
完善落實支農(nóng)惠農(nóng)政策。近年來，國家財政在不斷加大支農(nóng)力度的同時，對種糧農(nóng)民實行糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補等措施，同時取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅，全面減輕農(nóng)民負擔，努力促進農(nóng)民增收。2007年，國家全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費，惠及農(nóng)村1.5億中小學(xué)生家庭。2008年將繼續(xù)執(zhí)行并完善相關(guān)政策。
同時，財政部日前發(fā)布了《2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目申報指南》和《2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投資參股經(jīng)營項目申報指南》，明確了2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的扶持對象，即重點扶持國家級和省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，適當扶持正在成長上升、確能帶動農(nóng)民致富、較小規(guī)模的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織。2008年國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金將進一步扶持具有明顯競爭優(yōu)勢和輻射帶動作用的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進農(nóng)民增收。
采取措施，抑制物價持續(xù)上漲。2007年以來，受豬肉等副食品價格出現(xiàn)較大幅度上漲推動，CPI創(chuàng)十年新高。目前，我國經(jīng)濟總量需求偏熱，已接近通貨膨脹的邊緣，2008年物價指數(shù)還有繼續(xù)上升并引發(fā)通貨膨脹的可能。通貨膨脹可能是2008年及今后幾年需要認真對待的風險。國務(wù)院先后出臺了四個文件，概括起來有10個方面的措施解決這個問題，2008年將繼續(xù)狠抓落實，財政政策也將在其中扮演重要角色。
減少國家建設(shè)型支出，緩解投資的快速增長勢頭。2007年以來，我國固定資產(chǎn)投資增速呈現(xiàn)反彈的態(tài)勢，月度累計投資增速呈現(xiàn)逐月加快態(tài)勢，新開工項目及其計劃投資額增加迅速，使2008年控制投資增速面臨較大壓力。從公共財政本質(zhì)和對投資進行調(diào)控兩方面看，2008年，國家將減少一般領(lǐng)域的建設(shè)型支出。
從以上分析看，我們認為2008年財政政策將在結(jié)構(gòu)方向出現(xiàn)更大的變化，以促進2008年中國經(jīng)濟的持續(xù)、平穩(wěn)、高效、較快發(fā)展。
剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議明確表示，2008年我國將繼續(xù)實施穩(wěn)健的財政政策，在配合貨幣政策調(diào)節(jié)總量的同時，將區(qū)別對待，有保有壓，側(cè)重于結(jié)構(gòu)優(yōu)化，財政資金將更多地注重解決雪中送炭的問題，一些社會目標所追求的、經(jīng)濟運行中看起來直接效益并不明顯，但是有綜合效益、社會效益的項目和領(lǐng)域，財政預(yù)算將更多地發(fā)揮作用，包括努力促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，合理開發(fā)資源，保護環(huán)境，更多地注重民生和深化改革等等，將作為財政政策的重點，財政政策在穩(wěn)健背景下蘊涵的結(jié)構(gòu)性變化將更加突出。
結(jié)構(gòu)失衡是經(jīng)濟運行中更為突出的問題
2007年以來，CPI逐步走高、經(jīng)濟增速偏快，過去幾年存在的三過問題依然存在，經(jīng)濟總量方面的矛盾浮出水面。為了避免經(jīng)濟增長由過快走向過熱，中央政府出臺了一系列的政策措施，特別是貨幣政策頻繁動用，包括利率、準備金率等工具多次登上舞臺，貨幣政策成為人們眼中最熱的詞匯。但從目前的經(jīng)濟運行現(xiàn)狀看，政策效果并沒有大家預(yù)期的那樣好，原因有很多，不過我們認為其中很重要的一條就是在經(jīng)濟增長的同時，結(jié)構(gòu)失衡沒有完全得到矯正。比如由于改革不到位的問題使得城鄉(xiāng)差距擴大、收入分配差距拉大，間接導(dǎo)致投資率不斷攀高、消費率不斷下降、貿(mào)易順差和外匯積累持續(xù)走高，流動性過剩趨勢不斷加劇，且過剩的流動性伴生出資產(chǎn)泡沫化問題。顯然，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，要采取更大調(diào)控力度進行總量調(diào)控面對目前經(jīng)濟有一定難度，目前很多經(jīng)濟問題對總量調(diào)整越來越不敏感，已成為經(jīng)濟趨熱難以達到平衡的重要原因?？梢哉f，目前我國經(jīng)濟發(fā)展中的問題，結(jié)構(gòu)比總量更棘手。這樣，要改善調(diào)控效果就必須注重總量調(diào)控的同時，更需要注意結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。
2007年以來，結(jié)構(gòu)調(diào)整有新的進展。國家發(fā)改委資料顯示，目前我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)快速發(fā)展，大型燃汽輪機、直流輸電設(shè)備等實現(xiàn)國產(chǎn)化，發(fā)電設(shè)備、冶金成套設(shè)備、數(shù)控機床等重大技術(shù)裝備國產(chǎn)化穩(wěn)步提高。在高附加值產(chǎn)品比重提高的同時，水泥、鋼鐵、煤炭等行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能進程加快。2007年前三季度，全國單位GDP能耗不但延續(xù)了2006年的下降勢頭，而且兩項主要污染物即二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放總量也首次雙雙下降。在政策支持下，服務(wù)業(yè)發(fā)展總體良好，前三季度增加值增速同比加快1.5個百分點，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也出現(xiàn)加速發(fā)展勢頭。
但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級壓力猶存，深層次矛盾亟待破解。比如，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，“靠天吃飯”的局面沒有根本改變；工業(yè)大而不強，缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)和世界知名品牌，消耗高、污染多的行業(yè)和企業(yè)所占比重過高；服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量遠不能滿足需求。
目前，我國依然處在經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡可以說是一個較為普遍的現(xiàn)象。消除經(jīng)濟運行中的不健康因素，為確保實現(xiàn)又快又好的經(jīng)濟目標，結(jié)構(gòu)調(diào)整正在受到更為廣泛的關(guān)注。
財政政策有助于結(jié)構(gòu)性問題的解決
財政政策是影響和制約社會總產(chǎn)品和國民收入分配的重要環(huán)節(jié)，它的主要責任是直接參與國民收入的分配并對集中起來的國民收入在全社會范圍內(nèi)進行再分配，調(diào)節(jié)各經(jīng)濟主體間的利益差別，保持適當合理的分配差距，以防止過度的收入懸殊，并從收入和支出兩部分影響社會總需求的形成。財政政策可以由政府通過直接控制和調(diào)節(jié)來實現(xiàn)，如要控制總需求，可通過提高稅率，增加財政收入，壓縮財政支出，特別是基本建設(shè)支出等措施，可立見成效；而要刺激需求，則可通過減稅，擴大國債發(fā)行規(guī)模，增加固定資產(chǎn)投資等手段較快實現(xiàn)政策目標。與貨幣政策不同，財政政策直接作用于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，間接作用于供需總量平衡。它對總供給的調(diào)節(jié)，首先表現(xiàn)為對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，財政政策對總需求的調(diào)節(jié)主要通過擴大或縮小支出規(guī)模，達到增加或抑制社會總需求的目的，但這種調(diào)節(jié)從根本上說也是以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為前提的。
從目前我國經(jīng)濟運行的情況看，一方面總量供求矛盾突出，另一方面，部分薄弱部門投資缺位狀況依然十分嚴重，農(nóng)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障和社會福利等相對薄弱的部門的發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。也就是說，在總量矛盾的大背景下，結(jié)構(gòu)性問題更為突出，而財政政策正是解決結(jié)構(gòu)性問題的有效手段，從這個角度講，讓財政政策扮演更重要的角色是符合我國當前現(xiàn)實的，而且，近年來我國財政收入的大幅增長也為財政政策實施創(chuàng)造了條件。
另一方面，針對近年來突出的宏觀經(jīng)濟矛盾??投資過熱和順差過大，財政政策也可發(fā)揮更大的作用。不可否認，投資過熱和順差過大是中國實體經(jīng)濟回報率較高所致。而細究高回報率，來自銀行的資金成本較低只是眾多原因之一。更多的因素在于在中國投資的企業(yè)，他們的土地成本、環(huán)保成本、勞動力成本、資源成本都比較低。這種情況下，單靠提高利率等貨幣政策調(diào)整，顯然是解決不了問題的。要從根本上抑制投資過快和國際收支順差過快增長勢頭，必須在進一步加強銀行體系流動性管理的同時，著眼于稅收等財政政策和提高市場準入門檻，加強執(zhí)法力度等行政法律手段，以此來提高投資成本，進而促進整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從目前經(jīng)濟發(fā)展情況來看，經(jīng)濟調(diào)整總體策略應(yīng)是組合調(diào)整，而非單純依靠貨幣政策抑或是財政政策，宏觀調(diào)控部門多策并舉才是最優(yōu)選擇。而在目前結(jié)構(gòu)化調(diào)整時代，財政政策可以發(fā)揮更大作用，將成為未來可能促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要推動力。
2007年以來，在貨幣政策頻繁推出的同時，為減少貿(mào)易順差，緩解流動性過剩的壓力，我國多次調(diào)整進出口稅收政策。如4月15日，取消或降低了部分鋼材產(chǎn)品的出口退稅率；6月1日，對142項“兩高一資”產(chǎn)品調(diào)高或開征出口關(guān)稅；7月1日，再次調(diào)整2831項商品的出口退稅政策。針對逐漸升溫、投機氣氛濃厚的證券市場，財政部5月30日將證券交易印花稅稅率由1%。調(diào)整為3%。，并將利息稅自8月15日起由20%調(diào)減為5%，影響了證券市場資金的流向。為了緩解流動性偏多、提高外匯經(jīng)營收益，確保宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行，6月29日，全國人大常委會批準了由財政部發(fā)行15500億元特別國債購買外匯的議案。為了達到節(jié)約資源、提高資源利用效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，2006年，財政部、國家稅務(wù)總局取消了對有色金屬礦產(chǎn)資源稅減征30%的優(yōu)惠政策，恢復(fù)全額征收，并且調(diào)整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規(guī)定稅額標準的60%征收，調(diào)高了巖金礦資源稅稅額標準，統(tǒng)一了全國釩礦石資源稅的適用稅額標準。2007年，財政部、國家稅務(wù)總局又調(diào)高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅收政策進行了調(diào)整。這些財政政策的實施，對我國結(jié)構(gòu)性問題的解決起到了積極的作用。
和諧社會目標下的公共財政框架已然明確
上世紀90年代，我國已經(jīng)提出建立公共財政框架的構(gòu)想，應(yīng)該說，公共財政作為我國財政改革的基本方向早已明確。而構(gòu)建和諧社會目標的提出，更是為公共財政框架描繪出了藍圖與路徑，為當前公共財政作用如何進一步發(fā)揮指明了方向和著力點。
與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期生產(chǎn)建設(shè)財政相比，市場經(jīng)濟條件下的公共財政著眼于滿足社會公共需要，重點用于解決由于“市場失靈”而出現(xiàn)的資源配置失效、收入分配不公、經(jīng)濟波動等問題，發(fā)揮政府這只“看得見的手”的宏觀調(diào)控作用。無疑，公共財政作為社會公共資源配置的主體、政府實現(xiàn)職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)以及實施宏觀調(diào)控的主要手段，在構(gòu)建和諧社會中將發(fā)揮不可替代的基礎(chǔ)性作用。
近年來，隨著我國財政體制改革進程的不斷推進，公共財政框架的構(gòu)建已取得初步成效。迄今，不論是正在實施的部門預(yù)算改革，還是通過試點得以推廣的國庫集中收付制度和政府采購制度，以及各地根據(jù)自身特點進行的財政管理模式創(chuàng)新，都為中國公共財政框架構(gòu)筑了基礎(chǔ)性的制度平臺。與之相對應(yīng)，財政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了比較大的變化，開始由吃飯型財政、建設(shè)型財政向公共型財政轉(zhuǎn)型。
公共財政的一個非常明確的導(dǎo)向就是雪中送炭，即更多關(guān)注提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會公共需要。這里社會方方面面非常關(guān)注的有：教育問題、醫(yī)療問題、社會保障問題、農(nóng)村問題等。
財政部數(shù)據(jù)顯示，近年來財政部門確實在這些方面增大了投入。2003至2006年，大幅度增加了對“三農(nóng)”的資金投入，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。僅中央財政用于“三農(nóng)”的資金投入分別為2144億元、2626億元、2975億元和3397億元，累計達到11142億元，年均增長15.6%。2003至2006年，全國財政社會保障支出累計達到13833億元，年均增長18%；教育支出累計達到16224億元，年均增長16.4%；醫(yī)療衛(wèi)生支出累計達到3990億元，年均增長20.1%；文體廣播事業(yè)費支出累計達到2622億元，年均增長18.3%。
2007年以來，財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，“三農(nóng)”、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等重點支出均得到較好保障。前十個月財政支出總體增長較平穩(wěn),各項重點支出有比較好的保障，結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。其中教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療、社會保障等民生事業(yè)支出投入大量增加。教育投入支出4947.55億元，同比增長32.3%；社會保障和就業(yè)支出3563.97億元，同比增長34.5%；科學(xué)技術(shù)投入1009.7億元，同比增長30.5%；醫(yī)療衛(wèi)生投入1243.08億元，同比增長41.3%。
這些增長數(shù)字反映了我國財政支出重點向以改善民生為重點的社會領(lǐng)域傾斜，向社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難群眾傾斜，著力解決事關(guān)人民群眾切身利益的突出矛盾和問題，著力促進基本公共服務(wù)均等化，這也將是把握未來財政政策總體方向的一個基本點。
政策建議
黨的十七大報告對發(fā)展的“第一要義”、“核心”、“基本要求”、“根本方法”作了更為集中和明確的闡述，使中國特色社會主義的發(fā)展主題得以延伸，發(fā)展內(nèi)容得到豐富，發(fā)展層次和水平得到提升，發(fā)展的落腳點和發(fā)展成果的主體歸屬得到具體體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀的“新”發(fā)展，標志著中國特色社會主義事業(yè)從“建設(shè)”進入“發(fā)展”的新的歷史時期。在這樣的背景下，財政政策也應(yīng)有相應(yīng)的變化：
全面推進財稅體制改革。財稅體制改革的直接目標是建立有效率的現(xiàn)代公共財政制度，促進社會資源的有效配置?，F(xiàn)代公共財政制度中，財政收入(包括稅收收入和非稅收入)應(yīng)該取之有度，取之有法，財政資金的運用，應(yīng)該盡可能地提高效率。在社會主義市場經(jīng)濟下，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，不能因為政府配置資源而受到影響。政府對資源的配置，其目的是彌補市場失靈。財稅體制改革應(yīng)該能夠更好地促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，應(yīng)該是有助于自主創(chuàng)新、有助于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、有助于和諧社會形成、有助于科學(xué)發(fā)展觀得到貫徹的體制。
胡錦濤總書記在黨的十七大報告中，對深化財稅改革提出了“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。以財力與事權(quán)相匹配的相關(guān)制度建設(shè)的要點，主要包括合理的財權(quán)(稅基)配置和科學(xué)、有力的轉(zhuǎn)移支付制度以及適當探索地方政府公債制度。比如，稅種哪些應(yīng)歸中央，哪些應(yīng)給省，哪些應(yīng)放在市、縣，哪些在一定歷史時期內(nèi)應(yīng)處理為共享稅和如何處理，以及地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費權(quán)等；轉(zhuǎn)移支付制度如何改進；如何結(jié)合《預(yù)算法》的修改，適當發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債等。這些方面，2008年應(yīng)加快改革進程。另外，要繼續(xù)深化部門預(yù)算、政府收支分類、國庫集中支付、政府采購制度改革，組織實施中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算等工作。
繼續(xù)改變財政支出結(jié)構(gòu)。調(diào)節(jié)社會收入分配，促進社會和諧，為中國經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會和政治環(huán)境，這本應(yīng)該是財政的首要任務(wù)和職責，但當前財政的支出結(jié)構(gòu)卻與此大相徑庭。當前中國經(jīng)濟的基本特點是，經(jīng)濟增長速度很快，但社會收入差距加大，通貨膨脹抬頭，這些問題的存在和加重，不利于民生和社會和諧。與此同時，財政收入超常規(guī)大幅度增長，在整個經(jīng)濟中所占比重迅速增加。經(jīng)濟形勢和財政收入的這些特點，加強了很多普通群眾的一個感覺：經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，使富人和政府的錢包越來越鼓，自己卻沒有相應(yīng)受益。這種感覺導(dǎo)致一些人對社會的冷漠甚至不滿。要解決這個問題，就應(yīng)該繼續(xù)對中國財政的支出結(jié)構(gòu)進行改變，財政支出以關(guān)心低收入群體的基本生活需要、以調(diào)節(jié)社會收入分配為中心，以社會轉(zhuǎn)移支付和福利支出為主。
從國際對比看，西方國家轉(zhuǎn)移性支出在財政支出中所占的地位越來越重要。政府財政建立了大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付制度,為政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟提供了強有力的財力保證。轉(zhuǎn)移支付制度有利于政府介入社會公平問題。大多數(shù)西方國家自20世紀40年代就運用了成本效益分析方法來安排財政支出,并且普遍重視教育事業(yè)的發(fā)展,政府教育支出十分普遍,教育支出、社會保障支出以及對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等公共領(lǐng)域的投資占整個財政支出的比重明顯高于我國。我國在這些方面有進一步完善的必要性和空間。
繼續(xù)完善稅制。根據(jù)國際經(jīng)驗，在經(jīng)濟全球化規(guī)律的支配下,世界稅收一體化進程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化,按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。首先，西方國家通常采用消費型和收入型增值稅。20世紀80年代以來,以美國為首的西方國家進行了效率優(yōu)先、兼顧公平的大規(guī)模稅制改革,采用較為中性的增值稅制,圍繞課稅水平、課稅結(jié)構(gòu)等方面的改革,采取了“寬稅基、低稅率、緊優(yōu)惠、嚴征管”等措施,其增值稅的征收范圍幾乎涉及到一切商品和勞務(wù)。其次，完善所得稅,提高所得稅在稅收收入中所占比重。所得稅具有直接調(diào)節(jié)納稅人收入的特點,在西方國家的稅制結(jié)構(gòu)中占主體地位。大多數(shù)西方國家的企業(yè)所得稅制都是統(tǒng)一的,個人所得稅制均允許在總收入中扣除成本費用、生計費、個人免稅等項目。第三，開征社會保障稅。建立社會保障制度是市場經(jīng)濟健康運行的重要保證。社會保障稅是根據(jù)受益原則征稅的,是由獲得某種特定收入的納稅人繳納的用于社會保障支出的稅種。在全世界170多個國家中,至少有132個國家實行社會保障稅制度,其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內(nèi)的社會保障稅。西方國家的社會保障稅是中央稅收的主要稅源,例如,德國為40%左右,超過了個人所得稅,成為第一大稅種。而我國在這些方面仍有比較大的差距，現(xiàn)行的稅制有待進一步完善。
加快建立和完善鼓勵自主創(chuàng)新的財稅政策。提高自主創(chuàng)新能力是黨和國家所確立的“十一五”時期引導(dǎo)我國經(jīng)濟發(fā)展的基本指導(dǎo)方針，這是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、增強我國綜合國力和競爭力的迫切需要，也是在激烈的國際競爭中從根本上保障國家經(jīng)濟安全的迫切需要。世界各國均非常重視運用財稅政策來提高本國的自主創(chuàng)新能力，特別是那些世界公認的創(chuàng)新型國家更是如此。我國自20世紀90年代初就開始初步建立提高自主創(chuàng)新能力的財稅政策，但總體來講，比較零散，沒有形成體系，政策手段比較單一，真正發(fā)揮實效的并不多。目前，迫切需要盡快建立和完善提高自主創(chuàng)新能力的財稅政策。
完善資源環(huán)境方面的財稅政策。一是建立公平合理的生態(tài)補償機制。進一步完善排污收費制度，擴大排污收費征收范圍，將各種污染源納入收費范圍內(nèi)，并進一步提高排污收費標準。按照“污染者付費原則”，充分考慮資源的稀缺性和環(huán)境成本，逐步提高排污收費水平，將環(huán)境要素成本量化納入企業(yè)生產(chǎn)成本，按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則，建立健全生態(tài)補償機制。二是支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。立足于資源“開源”“節(jié)流”和“保護”的各個環(huán)節(jié)，研究約束與激勵并重的財稅政策，從增加環(huán)保資金投入、完善稅收政策、推進污水處理產(chǎn)業(yè)化、促進資源有償使用等四個方面大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會發(fā)展。三是積極研究開征環(huán)境保護稅?？煽紤]將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費改為征收環(huán)境保護稅，發(fā)揮稅收對環(huán)保工作的促進作用。
完善個人所得稅。從2006年1月1日起施行的新修訂的個人所得稅法，把個稅起征點由之前的800元提高至1600元。根據(jù)財政部的測算，扣除標準提高后，工薪階層納稅人將從占總?cè)藬?shù)的60%減少到26%。但是，這個測算所依據(jù)的是當時的靜態(tài)數(shù)據(jù)，并沒有考慮到其增長性及通貨膨脹等因素。最近兩年，居民收入有了大幅增長，勞動力價格得到普遍提高，工薪階層的納稅人數(shù)已經(jīng)遠遠超出了26%的比例，再次成為個稅繳納的主體。這樣，其調(diào)節(jié)貧富差距的本質(zhì)作用在弱化。同時，由于物價原因，目前的1600元與當時的1600元的購買力也有了差距，即目前的免征額的購買水平在下降。這樣，一成不變的1600元的個稅起征點其不合理性就顯現(xiàn)出來了。因此，我們建議應(yīng)完善、改革個稅制度，將個稅起征點與收入變化以及通貨膨脹等因素掛鉤，實行不同年度浮動的個稅起征點制度。這樣既有利于拉動內(nèi)需，也有利于減輕中低收入者的負擔，實現(xiàn)藏富于民，也符合黨的十七大報告提出的“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重”的精神。 (中國證券報)
責任編輯：CNMN
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